Глава 8. Система органов местного самоуправления

§ 1. Понятие и система органов местного самоуправления

Термин "орган местного самоуправления" относится к конституционному, он используется в ст. ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 и других Конституции РФ. Согласно Закону органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления имеют много общего с органами государственной власти. Так, орган местного самоуправления также является публично-правовым образованием, он наделен определенной компетенцией, властными полномочиями, имеет определенную организационно-правовую структуру, осуществляет свою деятельность на определенной территории, его деятельность является подзаконной. Вместе с тем органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, не могут выступать от имени государства и призваны выражать интересы местного населения. Иная природа и у властных полномочий органа местного самоуправления: органы местного самоуправления обладают не государственно-властными, а юридически властными полномочиями.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. предусматривал обязательное наличие в муниципальных образованиях только выборных органов местного самоуправления. На практике в большинстве муниципальных образований сложилась трехзвенная схема органов местного самоуправления, включавшая в себя выборный (представительный) орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления и главу муниципального образования. При этом уставами муниципальных образований предусматривались различные варианты соотношения полномочий всех этих органов. Должность главы муниципального образования в большинстве случаев замещалась посредством прямых выборов, однако использовались и выборы главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Следует также иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении 1995 г. не предусматривал обязательности использования принципа разделения властей на местном уровне. В силу этого во многих муниципальных образованиях допускалось их смешение. Так, например, в соответствии со старым Уставом города Саратова от 22 декабря 1996 г. (с послед. изм.) глава города являлся одновременно руководителем городской Думы и администрации города

Закон о местном самоуправлении 2003 г. гораздо более жестко подходит к определению структуры органов местного самоуправления, закрепляя всего несколько допустимых моделей муниципальной власти. При этом в ряде случаев соблюдение принципа разделения властей становится обязательным.

В соответствии со ст. 34 Закона о местном самоуправлении 2003 г. структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации по общему правилу является обязательным. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Так, например, ст. 1 Закона Саратовской области от 29 марта 2005 г. N 27-ЗСО "О формировании органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований Саратовской области" (с послед. изм.) определяет, что представительный орган вновь образованного муниципального образования (городского или сельского поселения) именуется Советом. Высшее должностное лицо вновь образованного муниципального образования (городского или сельского поселения) именуется главой муниципального образования.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных ч. ч. 5 и 11 ст. 37 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Можно выделить следующие основные схемы организации органов местного самоуправления по новому Закону.

I. Поселения и городские округа

2 ┌─────────────────┐4

┌──>│ Глава ├───┐

│ │ муниципального │ │

│ │ образования │ │

│ └─────────────────┘ │

┌────────┴────────┐ ┌───────────V──────────┐

│Представительный │\ │ Глава местной │

│ орган поселения │ \3 │ администрации │

└─────────────────┘\ \ │┌────────────────────┐│

/│\ \ \││ Местная ││

│ 5\ >│ администрация ││

1│ \│├────────────────────┤│

┌──────┴──────┐ >│ Представительный ││

│ Население │ ││орган муниципального││

└─────────────┘ ││ образования ││

│└────────────────────┘│

└──────────────────────┘

1. Представительный орган избирается населением.

2. Глава муниципального образования избирается представительным органом и возглавляет его.

3. Глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса.

4. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

5. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Эта модель представляет собой разновидность используемой в некоторых странах Европы и в США модели "совет - управляющий", которая, как правило, бывает востребована муниципалитетами с численностью населения от 25 до 250 тысяч. Похожие формы организации местной власти были реализованы в г. Ломоносове и в г. Смоленске, где должность главы муниципального образования не предусматривалась, а глава администрации назначался на должность представительным органом по результатам конкурса по контракту. Положительными чертами данной модели являются возможность четкого разделения политических и хозяйственных функций, высокий профессионализм и политическая беспристрастность главы администрации, установление в контракте четких критериев оценки деятельности и условий досрочного расторжения контракта <1>.

--------------------------------

<1> Мокеев М.М. Модели организации муниципальной власти в России // Модернизация местных администраций. Сборник научных трудов. Саратов, 2005. С. 180.

II. Поселения и городские округа

3 ┌─────────────────┐5

┌──>│ Глава ├───┐

│ │ муниципального │ │

│ │ образования │ │

│ └─────────────────┘ │

│ /│\ │

│ │ │

┌────────┴────────┐4 │ ┌───────────V──────────┐

│Представительный │──┼─> Глава местной │

│ орган поселения │ │ │ администрации │

└─────────────────┘\ │ │┌────────────────────┐│

/│\ 6\│ ││ Местная ││

│ \ ││ администрация ││

1│ │\│├────────────────────┤│

┌──────┴──────┐ 2 │ >│ Представительный ││

│ Население ├────┘ ││орган муниципального││

└─────────────┘ ││ образования ││

│└────────────────────┘│

└──────────────────────┘

1. Представительный орган избирается населением.

2. Глава муниципального образования избирается населением.

3. В соответствии с уставом муниципального образования он возглавляет представительный орган.

4. Глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса.

5. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

6. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Данную модель можно охарактеризовать как "сильный представительный орган - слабый исполнительный". Похожие структуры создавались в г. Кургане, где представительный орган, возглавляемый избранным главой муниципального образования, имел право нанять по контракту управляющего, и в г. Тюмени, где администрацией руководил первый заместитель главы муниципального образования.

III. Поселения и городские округа

┌─────────────────┐ 3

│ Глава ├─────┐

│ муниципального │ │

│ образования │ │

└─────────────────┘ │

┌─────────────────┐ /│\ ┌───────────V──────────┐

│Представительный │4 │ │ Глава местной │

│ орган поселения ├─────┼───> администрации │

└─────────────────┘ │ │┌────────────────────┐│

/│\ │ ││ Местная ││

│ │ ││ администрация ││

1│ │ │├────────────────────┤│

┌──────┴──────┐ 2 │ ││ Представительный ││

│ Население │───────┘ ││орган муниципального││

└─────────────┘ ││ образования ││

│└────────────────────┘│

└──────────────────────┘

1. Представительный орган избирается населением.

2. Глава муниципального образования избирается населением.

3. В соответствии с уставом муниципального образования он возглавляет местную администрацию.

4. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Эта достаточно традиционная модель "сильный мэр - совет" до принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г. оставалась наиболее распространенной в России. В частности, она была реализована в Екатеринбурге, Калуге, Красноярске, Нижнем Новгороде, Твери, Ульяновске, Южно-Сахалинске.

IV. Сельские поселения

3 ┌─────────────────┐ 3

┌─────┤ Глава ├─────┐

│ │ муниципального │ │

│ │ образования │ │

│ └─────────────────┘ │

┌─────────V───────┐ /│\ ┌──────────V─────────┐

│Представительный │4 │ │ Исполнительно- │

│ орган поселения ├─────┼───>│ распорядительный │

└─────────────────┘ │ │ орган местного │

/│\ │ │ самоуправления │

│ │ └────────────────────┘

1│ 2│

│ ┌──────┴──────┐

└───────┤ Население │

└─────────────┘

1. Представительный орган избирается населением.

2. Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования.

3. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. он возглавляет представительный орган и исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления.

4. Структура исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (главы муниципального образования).

Данная схема предусматривается только для сельских поселений и является исключением из общего правила, так как при ее использовании допускается отступление от принципа разделения властей. Достоинством ее является сокращение управленческого аппарата и сведение к минимуму возможности конфликта между представительной и исполнительной властью в муниципальном образовании.

V. Сельские поселения

3 ┌─────────────────┐ 3

┌──────────┤ Глава ├─────┐

│ ┌──>│ муниципального │ │

│ │ │ образования │ │

│ 2│ └─────────────────┘ │

┌────v──────┴─────┐ ┌──────────V─────────┐

│Представительный │ 4 │ Исполнительно- │

│ орган поселения ├─────────>│ распорядительный │

└─────────────────┘ │ орган местного │

/│\ │ самоуправления │

│ └────────────────────┘

1│

│ ┌─────────────┐

└───────┤ Население │

└─────────────┘

1. Представительный орган избирается населением.

2. Глава муниципального образования избирается представительным органом или населением.

3. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. он возглавляет представительный орган и исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления.

4. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Данная схема также предусматривается только для сельских поселений и является вариантом предыдущей. Разница между ними заключается в способе избрания главы муниципального образования.

VI. Поселения с числом жителей

(обладающих избирательным правом)

до 100 человек

┌─────────────────┐

1 │ Глава │ 2

┌────>│ муниципального ├─────┐

│ │ образования │ │

│ └─────────────────┘ │

│ ┌──────────V─────────┐

│ │ Местная │

│ │ администрация │

│ ├────────────────────┤

┌─────┴──────┐ 3 │ Представительный │

│Сход граждан│──────────>│орган муниципального│

└────────────┘ │ образования │

└────────────────────┘

1. Глава муниципального образования избирается населением на сходе.

2. Глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.

3. Структура местной администрации утверждается сходом жителей по представлению главы местной администрации.

Данная схема также представляет собой исключение из общего правила. В поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее ста человек формирование представительного органа муниципального образования является нецелесообразным и его полномочия реализует сход местных жителей.

VII. Муниципальные районы

(в случае формирования представительного органа

в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона

о местном самоуправлении 2003 г.)

2 ┌─────────────────┐ 4

┌─────>│ Глава ├─────────────┐

│ │ муниципального │ │

│ ┌───┤ образования │ │

│ │ 2 └─────────────────┘ │

│ │ │

│ │ │

┌─────┴──V────────┐ 3 ┌─────────V────────────┐

│Представительный ├───────────────>│ Глава местной │

│орган муниципаль-├┐ │ администрации │

│ного района ││ │ │

└─────────────────┘│ 5 │┌────────────────────┐│

/│\ /│\ 1 └──────────────>││ Местная ││

1 │ └─────────────┐ ││ администрация ││

┌──────┴──────────┐┌────────┴───────┐ │├────────────────────┤│

│Представительные ││Главы поселений,│ ││ Представительный ││

│органы поселений,││ входящих в │ ││орган муниципального││

│входящих в муни- ││ муниципальный │ ││ образования ││

│ципальный район ││ район │ │└────────────────────┘│

└─────────────────┘└────────────────┘ └──────────────────────┘

1. Представительный орган формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в муниципальный район (минимальная численность - 15 человек), с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

2. Глава муниципального образования избирается представительным органом и возглавляет его.

3. Глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса. Порядок проведения конкурса определяется представительным органом. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом.

4. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

5. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Этот способ формирования представительных органов муниципальных районов является дополнительным по отношению к основным способам. Достоинства его заключаются, во-первых, в усилении связи между муниципальным районом и поселением, во-вторых, в удешевлении системы управления. Основным недостатком является диспропорция представительства депутатов, возникающая в случаях, если в состав муниципального района включается одно крупное и большое количество мелких поселений (как чаще всего и бывает на практике). В этих случаях интересы жителей наиболее крупного муниципального образования, в котором проживает 70 - 80% населения муниципального района представляет то же количество депутатов, что и интересы жителей любого малочисленного поселения. Таким образом, данная схема реально может использоваться только в муниципальных районах, в которых численность жителей входящих в его состав поселений является примерно равной.

Выбор конкретной структуры органов местного самоуправления из возможных возлагается на само муниципальное образование. Выбранная модель закрепляется в его уставе.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3% от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

При отсутствии предусмотренной Законом о местном самоуправлении 2003 г. инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования, в соответствии с ч. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

§ 2. Представительный орган муниципального образования

В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений на местном уровне непосредственно всеми жителями возникла потребность в введении института представительства. Представительный орган муниципального образования - это состоящий из депутатов выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Наличие представительного органа в структуре органов муниципального образования является обязательным, за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан). В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма различны. Так, в зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться следующим образом: городская дума, городской совет, совет депутатов, муниципальный совет, муниципальное собрание, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица, за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых представительный орган может не наделяться правами юридического лица.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены два основных способа формирования представительного органа муниципального образования.

Первый, традиционный, заключается в формировании представительного органа путем проведения муниципальных выборов. Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть меньше установленной законом. Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа поселения или городского округа:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10000 человек;

15 человек - при численности населения от 10000 до 30000 человек;

20 человек - при численности населения от 30000 до 100000 человек;

25 человек - при численности населения от 100000 до 500000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

В отношении представительных органов муниципальных районов, формируемых на муниципальных выборах, существует ограничение представительства: число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Второй способ предусматривается исключительно для формирования представительных органов муниципальных районов. Они могут либо избираться на основе прямого, всеобщего волеизъявления избирателей, либо составляться из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений. Второй способ усиливает контакты муниципальных образований разных уровней, но может осложнить выполнение функции представительства, ослабить связи с избирателями. Поэтому Закон о местном самоуправлении 2003 г. отдает предпочтение первому из названных способов, ограничивая применение второго рядом условий. В частности, решение о его использовании должно быть в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем проведения муниципальных выборов. Указанный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.

Здесь можно отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении по делу, рассмотренному в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова, выразил правовую позицию, согласно которой образуемые путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться исключительно на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Механизм же формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений не является свободным выбором. Как отмечают в связи с этим отдельные ученые, при таком варианте формирования представительного органа в муниципальном районе будет отсутствовать выборный орган местного самоуправления и не будет использоваться механизм свободных выборов при осуществлении местного самоуправления. Это не согласуется с положениями ст. ст. 3 (ч. 3), 32 (ч. 2) и 130 (ч. 2) Конституции РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 61.

Компетенция представительного органа муниципального образования является предельно широкой: он может принять к своему рассмотрению любой вопрос местного значения данного муниципального образования. Кроме того, Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Этот перечень несколько шире, чем предусматриваемый Закон о местном самоуправлении 1995 г., который включал в себя:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Так, например, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Устава города Саратова от 18 декабря 2005 г. к иным полномочиям городской Думы относятся:

1) финансовый контроль;

2) избрание главы города и его заместителя;

3) учреждение органов местного самоуправления города, отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города с правами юридического лица и утверждение положений о них по представлению главы администрации города (в порядке, установленном ст. 22 Устава);

4) принятие решений о выборах в органы местного самоуправления города в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Саратовской области;

5) формирование избирательной комиссии города в соответствии с действующим законодательством;

6) определение в соответствии с действующим законодательством порядка предоставления, изъятия, использования земельных участков и распоряжения земельными участками;

7) принятие концепции развития, утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки на территории города;

8) внесение в органы государственной власти Саратовской области законодательных инициатив, оформленных в виде решений городской Думы;

9) определение порядка формирования, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;

10) принятие решений о привлечении жителей города к социально значимым для города работам;

11) принятие решений об осуществлении муниципальных заимствований в порядке, установленном действующим законодательством;

12) согласование назначений заместителей главы администрации города, глав администраций районов города, руководителя финансового органа и главного архитектора города.

Представительный орган муниципального образования принимает нормативные акты по вопросам местного значения в форме решений. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Основной формой деятельности представительного органа являются заседания. Заседания представительного органа в зависимости от сроков проведения делятся на очередные и внеочередные, в зависимости от порядка проведения - на открытые и закрытые.

Порядок проведения заседаний представительного органа и принятия им решений определяется принимаемым им регламентом.

По основным направлениям своей деятельности представительные органы обычно образуют на временной или постоянной основе комиссии, осуществляющие работу по выработке решений, подготовку проектов правовых актов.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой местной администрации - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно:

1) в случае его роспуска законом субъекта РФ;

2) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске;

3) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

4) в случае преобразования муниципального образования.

Депутаты представительных органов муниципального образования обладают особым правовым статусом. Депутат - это избранный гражданами Российской Федерации, постоянно проживающий на территории муниципального образования представитель, уполномоченный осуществлять представительную власть в представительном органе муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. В качестве примера можно привести Устав города Саратова, который устанавливает, что депутаты Саратовской городской Думы избираются населением города на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.

При этом полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. В соответствии с Уставом города Саратова полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются во второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий депутата, а в случае, предусмотренном федеральным законом, - во второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий депутата.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек - 1 депутат.

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Кроме того, депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г.

Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11) в иных случаях, установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г.

§ 3. Местная администрация

Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления местной администрации - исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Следует отметить, что в данном случае авторы Закона исходили из существующих реалий, так как, хотя Закон о местном самоуправлении 1995 г. не предусматривал обязательного наличия исполнительных органов, на практике они создавались в большинстве муниципальных образований. При этом исполнительные органы в различных муниципальных образованиях носили различные наименования: мэрия, управа, префектура и тому подобные. Однако чаще всего они именовались администрациями. Это название перешло и в Закон о местном самоуправлении 2003 г.

Местная администрация осуществляет организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение местных нормативных актов, и наделена в связи с этим уставом муниципального образования собственной компетенцией.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. В зависимости от выбранной в муниципальном образовании схемы управления он может являться главой муниципального образования, либо назначаться на должность по результатам конкурса.

В последнем случае условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В качестве примера здесь можно привести Закон Саратовской области от 27 сентября 2005 г. N 89-ЗСО "Об условиях контракта для главы местной администрации муниципального образования Саратовской области в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий".

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта;

4) отрешения от должности;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Кроме того, контракт с главой местной администрации, может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

2) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. При этом под структурой администрации города понимается перечень структурных подразделений и схема подчиненности (распределение полномочий по общему руководству структурными подразделениями между высшими должностными лицами администрации города).

Наименование структурных подразделений местной администрации может быть различным (отдел, управление, департамент, комитет, комиссия и т.д.). Все они по общему правилу функционируют на основе принципа единоначалия. Исключением являются комиссии, в состав которых могут входить помимо работников местной администрации руководители муниципальных предприятий и учреждений, представители общественности и которые обычно принимают решения на коллегиальной основе.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства (ЖКХ, образование, здравоохранение и другие), функциональные осуществляют отдельные функции в сфере муниципального управления (планирования, контроля и т.п.), территориальные - осуществляют полномочия местной администрации на отдельных территориях муниципального образования.

Структурные подразделения местной администрации могут наделяться правами юридических лиц.

§ 4. Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должность главы является обязательной для всех без исключения муниципальных образований. При этом в соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. глава муниципального образования занимает одновременно либо должность главы представительного органа муниципального образования, либо должность главы местной администрации. В первом случае он может занять свою должность либо по результатам муниципальных выборов, либо будучи избранным из состава представительного органа, во втором - только по результатам муниципальных выборов. Исключением из указанного правила, как уже отмечалось выше, являются сельские поселения, в которых глава муниципального образования может совмещать должности главы представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Устав города Саратова определяет порядок избрания главы муниципального образования из числа депутатов Саратовской городской Думы. В соответствии со ст. 30 Устава глава города избирается депутатами из своего состава на первом заседании на срок полномочий Саратовской городской Думы и исполняет свои обязанности на постоянной основе. Кандидатуры для избрания на должность главы города выдвигаются депутатом (группой депутатов), а также путем самовыдвижения. При этом каждый депутат (группа депутатов) вправе выдвинуть только одну кандидатуру на должность главы города.

Депутат, выдвинутый на должность главы города, вправе заявить о самоотводе своей кандидатуры. Заявление о самоотводе принимается без обсуждения и голосования.

Каждый из кандидатов на должность главы города выступает на заседании с программой предстоящей деятельности.

Кандидат на должность главы города считается избранным, если за его избрание проголосовало большинство от установленной численности депутатов Саратовской городской Думы. Если ни один из кандидатов не набрал в итоге голосования требуемого для избрания числа голосов, то проводятся новые выборы с новым выдвижением кандидатур. По итогам голосования принимается соответствующее решение.

Полномочия главы города начинаются со дня его избрания и прекращаются во второе воскресенье марта года, в котором истекает его срок полномочий, а в случае, предусмотренном федеральным законом, - во второе воскресенье октября года, в котором истекает его срок полномочий.

Глава города не позднее чем на пятнадцатый день со дня официального опубликования решения об избрании на должность принимает присягу следующего содержания: "Я (фамилия, имя, отчество), вступая в должность главы города Саратова, торжественно обещаю справедливо и беспристрастно осуществлять предоставленные мне полномочия, честно и добросовестно исполнять свои обязанности, прилагая все свои силы и способности на благо жителей города".

Глава муниципального образования наделен следующими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Кроме того, полномочия главы муниципального образования определяются тем, какой орган местного самоуправления он возглавляет. В качестве главы представительного органа муниципального образования он может вести заседания представительного органа; контролировать и обеспечивать выполнение его регламента; подписывать решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организовывать выполнение его решений; координировать деятельность постоянных и иных комиссий и тому подобных. Возглавляя администрацию, глава муниципального образования обычно организует формирование и исполнение городского бюджета; распоряжается финансовыми ресурсами муниципального образования; руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями и учреждениями муниципальной собственности; обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан; отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; заключает договоры, соглашения; применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих и т.п.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Так, например, в соответствии с уставом города Саратова таким должностным лицом является заместитель главы города, также избираемый из числа депутатов.

§ 5. Иные органы и должностные лица местного самоуправления

Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает возможность создания в муниципальных образованиях и иных помимо рассмотренных выше органов местного самоуправления. В самом Законе прямо указаны два из них: контрольный орган муниципального образования и избирательная комиссия муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Хотя наличие таких органов не является обязательным, целесообразность их создания, особенно в крупных муниципальных образованиях, не вызывает сомнений. Поэтому в настоящее время такие органы во многих муниципальных образованиях уже созданы. Как свидетельствует практика, на них обычно возлагаются функции контроля эффективности и целесообразности расходов муниципальных денежных средств, использования иных видов муниципальной собственности, законности и своевременности движения муниципальных бюджетных средств, хозяйственно-финансовой деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций с точки зрения целевого и эффективного использования муниципальной собственности, производственно-финансовой деятельности иных экономических субъектов, получающих средства из местного бюджета либо пользующихся налоговыми и иными льготами и преимуществами, представленными органами местного самоуправления, и т.п.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Так, например, Устав города Саратова устанавливает,