И муниципально-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды муниципально-правовых норм

Муниципально-правовые нормы - это нормы права, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Нормам муниципального права свойственны все общие черты, характерные для норм других отраслей права. Вместе с тем нормы муниципального права имеют свои особенности.

Во-первых, многие муниципально-правовые нормы одновременно принадлежат к различным отраслям права. Например, нормы конституционного права, закрепляющие основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, являются также и нормами муниципального права. Нормами административного права устанавливается статус муниципальных служащих.

Во-вторых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государственными органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, а с другой - из общеобязательных правил поведения, определенных самими органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Ковешников Е.В. Муниципальное право: Краткий учебный курс. М., 2000. С. 5.

В-третьих, муниципально-правовые нормы охватывают своим регулятивным воздействием широкий круг общественных отношений во всех сферах местной жизни.

Как и любые другие правовые нормы, нормы муниципального права имеют свою внутреннюю структуру. Понятие "структура" заимствовано правом прежде всего из социологии. Оно характеризует устройство, сложение объекта ("структура" в переводе с латинского означает строение, расположение, порядок, связь).

Норма муниципального права состоит из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза - это та часть муниципально-правовой нормы, которая указывает на условия ее действия. Так, например, ч. 5 ст. 22 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что, "если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора". Условием назначения факта местного референдума судом является факт неназначения его представительным органом муниципального образования в установленные сроки.

Гипотеза муниципальной нормы может быть простой, сложной или альтернативной. Простой является та гипотеза, которая указывает на одно необходимое условие действия нормы. Приведенная выше гипотеза является простой. В случае наличия сложной гипотезы для начала действия нормы необходимо сочетание сразу нескольких условий. Так, например, ч. 1 ст. 73 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что представительный орган муниципального образования может быть распущен, если "соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт...".

При альтернативной гипотезе норма начинает действовать, если существует хотя бы одно из перечисленных в законе условий.

Диспозиция - основная часть муниципально-правовой нормы, именно в ней устанавливаются собственно правила поведения субъектов. Без диспозиции норма бессмысленна. Диспозиция предполагает тесную взаимосвязь прав и обязанностей, как бы она ни была сформулирована.

В зависимости от того, как излагается правило поведения, диспозиция может быть простой, сложной и альтернативной.

Простая диспозиция только указывает один возможный вариант поведения субъекта, не раскрывая его. Сложная диспозиция дает несколько моделей поведения субъекта, причем он может одновременно использовать все.

Альтернативная диспозиция указывает несколько вариантов поведения, а субъекты правоотношений могут сами выбрать один из них.

Например, в соответствии с ч. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Данная диспозиция является альтернативной, так как закрепляет два возможных способа избрания главы муниципального образования.

Санкция - часть правовой нормы, указывающая на меры воздействия, применяемые к лицу, которое не исполняет муниципально-правовую норму.

Существуют самые различные виды санкций. По отраслевой принадлежности выделяют дисциплинарно-правовые, административные, уголовные, гражданско-правовые, конституционно-правовые и иные санкции <1>, по характеру неблагоприятных последствий - карательные и правовосстановительные. Кроме того, в зависимости от степени определенности выделяют: абсолютно-определенные санкции, относительно-определенные и альтернативные.

--------------------------------

<1> Некоторые ученые обосновывают также существование специальных муниципально-правовых санкций (см., например: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999). Представляется, однако, что так называемая "муниципально-правовая ответственность" не имеет принципиальных отличий от конституционной.

Абсолютно-определенной санкцией является та, где размер неблагоприятных последствий точно указан.

Относительно-определенной санкцией является та, где установлен верхний и низший предел неблагоприятных последствий. Например, в соответствии со ст. 5.47 КоАП РФ участие органов местного самоуправления в сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в сборе подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума влечет наложение административного штрафа на должностных лиц местного самоуправления в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. Выбор конкретного размера штрафа возложен на правоприменителя.

При использовании альтернативной санкции законодатель указывает сразу несколько вариантов неблагоприятных последствий, из которых может быть выбран один.

В целях более глубокого уяснения сущности и правовой природы рассматриваемых норм их можно классифицировать по различным критериям.

По юридической силе они подразделяются на нормы конституционные, имеющие высшую юридическую силу, и неконституционные, содержащиеся в иных правовых актах.

По объекту правового регулирования выделяют нормы, регулирующие местное самоуправление как форму народовластия; правовые, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления; формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в решении вопросов местного значения; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

По территории действия нормы муниципального права могут быть международными (т.е. действующими на территории государств - членов Совета Европы <1>), федеральными (субъектов Российской Федерации), а также местными (действующими на территории муниципального образования).

--------------------------------

<1> См.: Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

По характеру содержащихся в них предписаний нормы делятся на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

Нормы муниципального права, регулирующие однородные, взаимосвязанные и относительно обособленные отношения, образуют правовые институты. К муниципально-правовым институтам относятся: институт муниципальной службы, институт главы администрации, институт наделения отдельными государственными полномочиями и т.д.

§ 2. Муниципально-правовые отношения и их виды

Муниципально-правовые отношения представляют собой регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения являются универсальным средством обеспечения устойчивой связи муниципального законодательства с практикой осуществления местного самоуправления, служат средством перевода муниципально-правовых норм в плоскость реальных социальных процессов <1>. Для рассматриваемых правоотношений характерны все признаки, присущие всем правоотношениям. Вместе с тем они имеют определенные особенности.

--------------------------------

<1> См.: Костюков А.И. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 40.

Муниципально-правовые отношения носят локально-территориальный характер. Они возникают, развиваются и прекращаются исключительно на территории муниципального образования. Согласно ст. 131 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Основным субъектом муниципально-правовых отношений является население муниципального образования, которое непосредственно решает вопросы местного значения (путем прямого волеизъявления), или органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению этих вопросов.

Муниципально-правовые отношения носят комплексный характер. Задачи и функции местного самоуправления реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социально-культурной, в сфере строительства, транспорта, охраны общественного порядка и др. Через муниципально-правовые отношения реализуются функции местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения в значительной степени предопределяются нормами муниципального законодательства, являющегося первичным элементом правового воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и осуществления местного самоуправления. При отсутствии муниципального законодательства невозможно существование и развитие муниципально-правовых отношений, которые выступают в качестве обязательного условия реализации прав граждан на местное самоуправление.

Виды муниципально-правовых отношений классифицируют по различным критериям. В зависимости от содержания выделяют следующие группы муниципально-правовых отношений:

1) связанные с организацией местного самоуправления. В эту группу входят отношения, складывающиеся при образовании, объединении, преобразовании муниципальных образований, установлении и измерении их границ и наименований. Эти правоотношения возникают не в связи с непосредственным решением вопросов местного значения, а в связи с решением организационных вопросов;

2) характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования. Данные отношения складываются в различных сферах местного хозяйства (экономической, социально-культурной);

3) муниципально-правовые отношения, которые связаны с деятельностью органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий, передаваемых им органами государственной власти.

В зависимости от субъектного состава муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

1) одной из сторон выступает муниципальное образование - специфический субъект муниципального права. В этих отношениях находят свое выражение особенности, связанные с правовым положением муниципального образования, которое имеет муниципальную собственность, собственные финансовые ресурсы, органы местного самоуправления;

2) одним из субъектов выступает население муниципального образования - основной субъект муниципально-правовых отношений. Данные отношения возникают в результате реализации населением на местном уровне различных форм непосредственной демократии;

3) одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Через эти отношения, как правило, происходит решение вопросов местного значения.

Кроме того, муниципально-правовые отношения классифицируют по форме осуществления местного самоуправления <1>:

--------------------------------

<1> См.: Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001. С. 32 - 36.

1) муниципально-правовые отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли через использование всех форм непосредственного участия граждан в местном самоуправлении. Первостепенное значение этой группы муниципально-правовых отношений связано с тем, что в них реализуется один из важнейших принципов муниципального права - соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;

2) муниципально-правовые отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

3) муниципально-правовые отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с действующим законодательством. Особенность данной группы отношений заключается в том, что они связаны с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном уровне. Это участие осуществляется в двух формах: путем реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, а также через деятельность органов местного самоуправления по исполнению нормативных актов органов государственной власти.

§ 3. Субъекты муниципально-правовых отношений

Одним из важнейших элементов муниципально-правового отношения являются его участники - субъекты.

Под субъектами муниципально-правовых отношений понимаются физические и юридические лица, участвующие в конкретных отношениях, урегулированных нормами муниципального права, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъекты муниципально-правовых отношений имеют следующие особенности:

- во-первых, некоторые из них могут быть участниками только муниципально-правовых отношений, выступать в качестве носителей прав и обязанностей, предусмотренных только в муниципально-правовых предписаниях;

- во-вторых, все субъекты муниципально-правовых отношений участвуют в процессе осуществления местного самоуправления, в решении вопросов местного значения либо осуществляют непосредственно связанную с этим деятельность;

- в-третьих, большинство субъектов муниципально-правовых отношений способны принимать решения властного характера. Властными полномочиями наделены как население, так и органы местного самоуправления.

Все субъекты муниципально-правовых отношений по публично-территориальному признаку подразделяются на:

а) индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, муниципальные служащие);

б) коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, органы государственной власти РФ и субъектов РФ);

в) публично-территориальные образования (муниципальные образования и государство).

Центральное место среди субъектов местного самоуправления занимает муниципальное образование, поскольку именно через него наиболее полно раскрывается и реализуется содержание местного самоуправления.

Муниципальное образование как субъект муниципально-правовых отношений характеризуется тем, что имеет свои границы, свое наименование, свои органы местного самоуправления, посредством которых оно реализует свои полномочия.

Контрольные вопросы:

1. Что понимается под нормой муниципального права?

2. Какова структура норм муниципального права?

3. Дайте классификацию муниципально-правовых норм по различным основаниям.

4. Что понимается под муниципально-правовыми отношениями? Какова их структура?

5. Как можно классифицировать муниципально-правовые отношения?