Глава 9. Правовые акты местного самоуправления

§ 1. Система муниципальных правовых актов

Муниципально-правовой акт - это официальный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий.

Согласно ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные или иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В систему муниципальных правовых актов входят не только нормативные, но и ненормативные акты. Нормативные акты устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов, регламентируют наиболее важные общественные отношения. Ненормативные акты не содержат норм права, они, как правило, носят индивидуальный характер (например, распоряжение главы муниципального образования о назначении на должность руководителя структурного подразделения местной администрации).

В законодательстве закреплены субъекты, обладающие правом принимать (издавать) муниципально-правовые акты: население муниципального образования, представительные органы, глава муниципального образования, глава местной администрации, иные органы и должностные лица местного самоуправления. К иным органам местного самоуправления законодатель относит контрольный орган муниципального образования и избирательную комиссию муниципального образования.

Муниципально-правовые акты подразделяют по различным критериям <1>. По нормативно-правовой природе выделяют нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты.

--------------------------------

<1> См.: Коваленко А.И. Муниципальное право: вопросы и ответы. М., 1998. С. 101 - 103.

По содержанию муниципально-правовые акты делятся:

- по финансово-экономической деятельности;

- по вопросам социально-культурной деятельности;

- по вопросам охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

По порядку принятия муниципально-правовые акты делятся на:

- решения, принятые непосредственно населением на местном референдуме, сходе;

- решения, принятые коллегиально на собраниях граждан;

- правовые акты, принятые в порядке народной правотворческой инициативы;

- правовые акты, принятые на основе единоначалия (распоряжения главы муниципального образования).

По порядку вступления в юридическую силу муниципально-правовые акты делят на:

- требующие обязательной публикации (нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования));

- не требующие официального опубликования (как правило, акты для служебного пользования).

Законом определены виды правовых актов, которые могут быть изданы органами местного самоуправления и их должностными лицами в рамках своей компетенции. Так, представительный орган принимает только решения, а глава муниципального образования, председатель представительного органа, глава местной администрации - постановления и распоряжения. Другие должностные лица имеют право издавать распоряжения и приказы.

Постановление - это акт управления общенормативного содержания, издаваемый соответствующим органом или должностным лицом в пределах его компетенции.

Распоряжение - властный акт органа управления, изданный в рамках его компетенции и имеющий обязательную силу для физических и юридических лиц, которым распоряжение адресовано.

Приказ - правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом в порядке осуществления единоначалия, носящий официальный и властный характер.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и иным нормативно-правовым актам Российской Федерации. Все вышеуказанные акты обладают высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

§ 2. Устав муниципального образования

Устав муниципального образования - это важнейший нормативно-правовой акт на местном уровне. Уставы муниципальных образований являются необходимым элементом правовой основы местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 186.

Как источник права он является мини-конституцией на территории муниципального образования. Устав муниципального образования обладает определенными особенностями <1>:

--------------------------------

<1> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 79.

1) наличие специального субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. Согласно ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно;

2) является актом учредительного характера. Устав придает правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по местному самоуправлению;

3) носит комплексный характер правового регулирования. Устав регулирует отношения, затрагивающие все сферы жизни местного значения;

4) обладает высшей юридической силой среди актов, принимаемых органами местного самоуправления или гражданами непосредственно. Все акты, издаваемые на местном уровне, должны соответствовать уставу муниципального образования;

5) является правовым средством, обеспечивающим реализацию самостоятельности местного самоуправления. Устав закрепляет правовой статус муниципального образования (права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления).

Статья 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. закрепляет следующие положения, которые должны содержаться в уставе муниципального образования:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структуру и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и должностных лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

В настоящее время идет активный нормотворческий процесс на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по подготовке новых уставов в соответствии с положениями вышеуказанной нормы. Следует отметить, что уставы муниципальных образований могут регулировать и иные вопросы местной жизни.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить как отдельные граждане, так и органы территориального и общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений, организаций.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Вышеуказанные правовые акты подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

В настоящее время процедура регистрации уставов муниципальных образований приведена в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (с послед. изм.), в соответствии с которыми это полномочие должно осуществляться органами юстиции. Вместе с тем следует отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. требует принятия конкретного федерального закона, которым бы регулировался порядок государственной регистрации только уставов муниципальных образований. Таким законом является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований". В соответствии с этим Законом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Регистрирующий орган:

- проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;

- проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

- присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

- выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

- включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения:

1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования;

2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);

3) сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.

Сведения о муниципальных правовых актах, о внесении изменений в уставы муниципальных образований включаются в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Ведение государственных реестров, уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется регистрирующими органами.

Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными.

Порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в государственный реестр уставов муниципальных образований, определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия.

Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:

1) устав муниципального образования;

2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;

3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан).

Для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в регистрирующий орган направляются:

1) новая редакция положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями;

2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят указанный акт;

3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования.

Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. На титульном листе каждого из двух экземпляров устава муниципального образования делается отметка о государственной регистрации путем проставления специального штампа.

Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав муниципального образования и свидетельство о его государственной регистрации.

В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.

Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.

Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1. Какие правовые акты могут приниматься в муниципальном образовании? Как можно их классифицировать?

2. Какие положения должен содержать устав муниципального образования?

3. Кем принимается устав муниципального образования?

4. Охарактеризуйте процедуру государственной регистрации устава муниципального образования.