Глава 6. Территориальные основы местного самоуправления

§ 1. Понятие и виды муниципальных образований

Территориальные основы местного самоуправления - совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования.

При рассмотрении вопроса о территориальных основах местного самоуправления необходимо определить, на какой территории оно осуществляется.

В любом государстве публичная власть не может осуществляться из единого центра, возникает необходимость передачи управленческих функций на места. Для этого используется так называемое локально-территориальное деление.

Локально-территориальное деление - это разделение территории государства на внутренние локальные территории, в рамках которых осуществляются публично-властные функции и создаются органы публичного (государственного и муниципального) управления.

В иерархии территориальных единиц Российского государства выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие - субъекты РФ, второй - деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы.

Административно-территориальная единица есть часть территории субъекта Федерации с установленными границами, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения государственных и местных задач, необходимых для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны в целом <1>.

--------------------------------

<1> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 2003.

Наиболее распространенные виды административно-территориальных единиц - районы, сельсоветы; населенных пунктов - села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.

Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Но при этом органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц - муниципальных образований, составляющих территориальные основы местного самоуправления. И если административно-территориальная единица есть формальная единица территориального деления субъекта Федерации, выделенная органами государственной власти субъекта РФ в целях реализации своих полномочий, то "система муниципальных образований - формируется "снизу", в идеале - в соответствии с потребностями местного населения" <1>.

--------------------------------

<1> Лексин И.В. Административно-территориальное устройство и система муниципальных образований: региональные особенности и реформы местного самоуправления // Местное право. 2001. N 8. С. 48.

Термин "муниципальное образование" является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление <1>. Термин "муниципальное образование" впервые был введен Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.

--------------------------------

<1> Горохов Б. Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2004. N 1. С. 100.

Понятие муниципального образования содержится в ст. 1 Закона о местном самоуправлении 1995 г.: городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления

Таким образом, из законодательного определения отличительными признаками муниципального образования выступают:

- населенная территория;

- осуществление на ней местного самоуправления;

- обособленная муниципальная собственность;

- местный бюджет;

- выборные органы местного самоуправления.

С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:

- местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях;

- территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;

- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

На практике используются два основных способа территориальной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования образуются в границах поселений (городов, сел, поселков). Исторически поселенческий принцип восходит к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северо-Американского континента. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом от 14 и 22 декабря 1789 г. муниципалитет был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе.

При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач.

Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области.

Очевидный недостаток данной модели - отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления, по сути, превращаются в низовое звено системы государственной власти. Между тем в Постановлении Конституционного Суда от 24 января 1997 г. была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен "способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению".

Почти в 20 субъектах РФ была сформирована поселенческая модель с одноуровневым муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений, сельских округов, например в Воронежской, Оренбургской, Тамбовской области.

Недостатком этой модели является слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.

Попыткой совместить достоинства этих моделей стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа. В результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайский край, Псковская область и др.) после 1995 г. была создана двухуровневая система местного самоуправления, у которой нижним уровнем являются поселения, а верхним - муниципальные районы.

Двухуровневая модель территориальной организации местной власти сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности. Так как Закон о местном самоуправлении 1995 г. не предусматривал возможности создания двухуровневой модели местного самоуправления (хотя и не запрещал ее), на практике вставал вопрос о необходимости разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня.

Кроме того, складывающаяся в условиях двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления система бюджетов муниципальных образований не вписывалась в существующую налогово-бюджетную систему страны.

На решение всех указанных выше проблем направлен новый Закон о местном самоуправлении 2003 г. Его базовая идея заключается в выделении двух уровней муниципальных образований и определении предметов ведения для каждого из них.

В соответствии с этим на всей территории РФ (за некоторыми исключениями) вводится двухуровневая система местного самоуправления. По мнению ученых, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003. С. 223.

Новым Законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований:

- городское поселение;

- сельское поселение;

- муниципальный район;

- городской округ;

- внутригородская территория города федерального значения.

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований позволяет одновременно решить как задачу приближения местного самоуправления к населению, так и задачу решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.

Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку назначение каждого из видов муниципальных образований различное: органы местного самоуправления муниципального района в отличие от органов местного самоуправления поселения должны решать задачи межпоселенческого характера.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. вся территория РФ разграничивается между муниципальными образованиями. Поскольку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, будет ли вся территория разграничена между поселениями или к муниципальным районам будут отнесены межселенные земли. Данный вопрос решен в пользу поселений, т.е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов. Поскольку в РФ значительное количество территорий являются территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера), Закон содержит исключение из этого общего правила: на территориях с низкой плотностью населения допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает критерии, с учетом которых должны устанавливаться границы муниципальных образований разного типа:

1) территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за некоторыми исключениями) могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

При этом к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, и Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения, утверждены распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р (с послед. изм.).

Особым видом муниципальных образований являются городские округа. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

В городском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при соблюдении следующих условий:

1) наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий;

2) наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.

Городскими округами в силу прямого указания Закона стали также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.

Что касается последнего вида муниципального образования - внутригородской территории города федерального значения, то под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

§ 2. Создание, объединение и преобразование

муниципальных образований, изменение их границ

В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона о местном самоуправлении 1995 г. порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и применения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ. При этом согласно п. 11 ст. 5 данного Закона субъекты РФ сами осуществляют установление и изменение границ и наименований муниципальных образований. Таким образом, старый Закон не определял орган, полномочный принимать решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Фактически данный вопрос самостоятельно решался субъектами Федерации, и, как правило, таким органом признавался законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации. В силу этого границы муниципальных образований обычно устанавливались законами субъектов Российской Федерации. Например, Закон Красноярского края "Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае" закреплял, что границы муниципальных образований совпадают с границами территорий административно-территориальных единиц. Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" в качестве границ муниципальных образований определял внешние границы административно-территориальных единиц, вошедших в соответствующее муниципальное образование.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. также определял, что установление и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе:

1) населения;

2) органов местного самоуправления;

3) органов государственной власти субъектов Федерации. При этом законы субъектов Российской Федерации должны были обязательно предусматривать гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.

Новый Закон о местном самоуправлении 2003 г. более подробно регулирует указанные выше вопросы.

Наряду с указанными в Законе о местном самоуправлении 1995 г. субъектами инициативы по установлению и изменению границ муниципального образования (население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ) Закон о местном самоуправлении 2003 г. называет таким субъектом также федеральные органы государственной власти.

Порядок выдвижения инициативы населения по изменению границ муниципальных образований должен соответствовать порядку, установленному федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

По-разному решается вопрос о порядке изменения границ муниципальных районов в случаях отнесения или неотнесения территорий поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов:

- если имеет место такое отнесение, то требуются согласие населения и учет мнения представительных органов соответствующих районов;

- если изменение границ муниципальных районов не влечет отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, то мнение населения выражается представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Аналогичная норма действует в отношении изменения границ поселений в случаях отнесения или неотнесения к территории других поселений отдельных населенных пунктов.

В соответствии с новым Законом уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной установленной законом численности населения после установления законами субъектов РФ границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ городских и (или) сельских поселений.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. впервые определил понятие преобразования муниципальных образований. Под преобразованием муниципального образования понимаются объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ. Инициаторами преобразования могут выступать те же субъекты, что и при изменении границ муниципальных образований.

При преобразовании муниципальных образований используются следующие правила:

- объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

- объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов;

- разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

- разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района;

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа производится законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского населения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Мнения населения городского поселения и населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Контрольные вопросы

1. Какие виды территорий предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"?

2. Что понимается под территориальными основами местного самоуправления?

3. Назовите требования, которые предъявляются к установлению и изменению границ муниципальных образований.

4. Какие территории могут претендовать на статус городского округа?

5. Какой порядок изменения границ муниципальных образований предусмотрен новым Законом?