Організація влади за Конституцією СРСР 1977 р

Очевидна утопічність завдань побудови комунізму примусила компартійних теоретиків висувати нові ідеологеми, які б мали засвідчити прогрес радянського суспільства. Головною з них стало твердження про вступ СРСР в етап розвинутого соціалізму, яке вперше було зроблено у доповіді Л Брежнєва на урочистостях з нагоди 50-річчя Жовтневої революції і невдовзі повторене у звітній доповіді ЦК ХХІV з’їзду КПРС.

Відтоді було прийнято вважати, що Радянська країна функціонує в умовах розвинутого соціалізму. Вчення про розвинутий соціалізм було оголошено величезним внеском в теорію марксизму-ленінізму. Заявлялося, що в нашому суспільстві розвинутого соціалізму вже «здійснюється гармонійний розвиток усіх його сторін: економічної, соціально-політичної і ідеологічної», йому притаманні «планомірне організоване і невпинно зростаюче народне господарство», «розподіл здійснюється по кількості і якості праці», «соціалістична демократія отримує всебічний розвиток, стає всенародною, охоплює всі сторони життя суспільства».

Проголошення побудови розвинутого соціалізму зумовило прийняття нової Конституції СРСР (1977 р.) і Конституції УРСР (1978 р.), з приводу чого були організовані небачені за своїми масштабами пропагандистські кампанії. У них були задіяні всі управлінські структури, всі партійні, радянські, комсомольські функціонери, депутати, чисельний ідеологічний актив. У так званому всенародному обговоренні Конституції СРСР, за даними партійних органів, в Україні взяло участь понад 35 млн. людей, тобто все без винятку доросле населення, однак насправді громадська думка мало чого значила – остаточне рішення по всім питанням приймала партійна бюрократія.

У Конституції СРСР і, відповідно, Конституції УРСР визначалися характер і зміст радянської політичної системи, у зв’язку з чим стверджувалося, що державна влада в країні здійснюється народом через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу СРСР і діють на принципах демократичного централізму. Конституція УРСР виходила з того, що Українська РСР є соціалістичною загальнонародною державою, яка виражає волю й інтереси робітників, селян та інтелігенції, трудящих республіки всіх національностей.

Формально Конституція СРСР розширила повноваження й повновладдя Верховної Ради СРСР, визначила предмети виключної її компетенції: прийняття Конституції СРСР, внесення до неї змін, прийняття до складу СРСР нових республік, утвердження утворення нових автономних республік і областей, державних планів економічного і соціального розвитку СРСР, державного бюджету СРСР і звітів про їх виконання, утворення підзвітних Верховній Раді органів Союзу РСР. Водночас реальна влада залишалася за Президією Верховної Ради СРСР, головою якої став за сумісництвом Генеральний секретар ЦК КПРС Л. Брежнєв. Конституція СРСР 1977 р. не тільки не встановлювала дієвих інструментів для недопущення такої антиконституційної практики, як прийняття Президією указів, що вносять зміни у діючі закони, а навпаки, легалізували таку практику. Конституція надала право Президії Верховної Ради СРСР у період між сесіями Верховної Ради СРСР вносити зміни в чинні законодавчі акти, затверджувати зміни в кордонах між союзними республіками, утворювати і ліквідовувати міністерства і державні комітети СРСР, звільняти й призначати осіб, що входять до складу Ради Міністрів СРСР.

Конституція Української РСР загалом копіювала союзний Основний Закон. Водночас у ній було охарактеризоване правове становище республіки в складі СРСР, визначене коло питань, які перебувають у її віданні та компетенції в особі найвищих органів влади УРСР. Так, Україна мала право брати участь у вирішенні питань, віднесених до відання Союзу РСР, у Верховній Раді СРСР, Президії Верховної Ради СРСР, уряді СРСР та інших органах Радянського Союзу. Українській РСР було даровано право забезпечувати комплексний економічний і соціальний розвиток на своїй території, сприяти здійсненню на цій території повноважень Союзу РСР, проводити у життя рішення найвищих органів державної влади і управління СРСР. Усе це означало, що вищий орган представницької влади України не міг бути суб’єктом формування, а уряд республіки – забезпечувати реалізацію національної внутрішньої й зовнішньої політики, обстоювати національні інтереси українського народу.

Фальш офіційних тверджень і реалій політичного життя найкраще видно на прикладі Рад народних депутатів. Як і раніше, з прийняттям нової радянської Конституції діяв такий механізм діяльності Рад усіх рівнів: представники трудящих збиралися на сесії для того, щоб протягом кількох днів обговорити і затвердити рішення, що підготовлені бюрократією виконавчих органів. Тим самим депутати Рад по суті були позбавлені самостійності в законодавчій діяльності, впливу на державне будівництво, на втілення в життя прийнятих рішень.

Конституція СРСР і Конституція УРСР розширили функції й повноваження місцевих Рад, віднесли до їхнього відання вирішення всіх питань місцевого значення. Причому було визначено п’ять основних напрямів діяльності місцевих Рад: керівництво державним, господарським і соціально-культурним будівництвом; затвердження планів економічного й соціального розвитку, місцевого бюджету і звітів про їх виконання; здійснення управління підлеглими їм органами, підприємствами, установами і організаціями; забезпечення виконання законів, охорона державного і громадського порядку, прав громадян; сприяння зміцненню обороноздатності країни. Місцеві ради наділялися правом координувати й контролювати роботу всіх розташованих на їх території підприємств, установ і організацій щодо житлового й комунального будівництва, виробництва товарів широкого вжитку і місцевих будівельних матеріалів, а також підприємств торгівлі, громадського харчування, освіти й охорони здоров’я.

Однак попри закріплені в Основному Законі СРСР широкі повноваження місцевих Рад реальна влада на підвідомчій їм території не реалізовувалася. Ради не мали достатньо сильних джерел доходу. Вони не отримували грошей від підприємств, що були розташовані на їхній території, не мали права залучати й кошти населення. Тому Ради фактично знаходилися в тіні паралельних партійних структур. Так само й посади в системі Рад та підлеглих їм установ вважалися менш престижними, ніж у партійних органах. Як і раніше, скажімо, перший секретар міськкому партії за неписаним «табелем про ранги» був вищий, ніж голова міськвиконкому, хоча останній був вищий, ніж другий секретар міськкому. Інструктор партійного комітету давав вказівки своєму колезі з апарату відповідного радянського органу.

Досить складним виявився процес організаційного формування Рад усіх рівнів. При висуванні кандидатів практично не враховувалися організаційні якості, вміння ставити завдання, глибоко розбиратися в проблемах поточної політики. Ще гірше, що на всіх рівнях у Радах опинялися люди, які обіймали протягом багатьох років керівні партійні, державні, військові та економічні посади, і виконання депутатських обов’язків для них не було чимось важливим. Перебування на певній керівній посаді автоматично означало й входження до складу депутатів. Зазначений процес призводив і до зловживання владою в центрі й на місцях. Адже виключалася можливість контролювати діяльність керівних осіб. Як наслідок, падав престиж Рад, знижувався інтерес населення до їх діяльності.

Вищим виконавчим і розпорядним органом державної влади, згідно з Конституцією СРСР 1977 р., залишалася Рада Міністрів СРСР, а за Конституцією УРСР – Рада Міністрів УРСР Як і раніше, вони формувалися відповідно Верховною Радою СРСР і Верховною Радою України. Були уточнені й конкретизовані компетенції й повноваження вищих органів виконавчої влади. Передусім були визначені основні напрями діяльності вищих органів виконавчої влади. Зокрема, Рада Міністрів РСР мала забезпечувати керівництво народним господарством і соціально-культурним будівництвом, розробляти і здійснювати заходи щодо забезпечення росту добробуту і культури народу, розвитку науки і техніки, раціональному використанню й охороні природних ресурсів, зміцнення грошово-кредитної системи, проведення єдиної політики цін, оплати праці, соціального забезпечення, організації державного страхування тощо. Конституція СРСР закріпила також за Радою Міністрів СРСР її повноваження щодо планування економічного і соціального розвитку СРСР, державної безпеки і оборони. Аналогічним образом згідно з Конституцією України визначалася система вищих органів державної влади в Українській РСР. Відповідно до ухваленого в грудні 1978 р. закону України про Раду Міністрів УРСР уряд республіки складався с голови Ради Міністрів, його перших заступників і заступників, міністрів УРСР, голів державних комітетів. У республіці створювалося 28 союзно-республіканських міністерств (подвійного підпорядкування – Раді Міністрів УРСР і відповідному союзно-республіканському міністерству СРСР) і 6 республіканських міністерств (підпорядкованих лише Раді Міністрів УРСР). Крім того, створювалося 13 державних комітетів.

Конституція СРСР 1977 р. з невеликими редакційними змінами повторила норми Конституції СРСР 1936 р. щодо органів правосуддя, а також порядку обрання суддів і народних засідателів. Згідно зі ст.151, у Радянському Союзі діяли Верховний Суд СРСР, верховні Суди союзних республік, Верховні Суди автономних республік, крайові, обласні, міські суди, суди автономних областей, автономних округів, районні (міські) народні суди, в також військові трибунали у Збройних Силах. Щодо обрання суддів, то у Конституції було закріплено право партійних і радянських органів брати участь у підборі кандидатів на посади суддів і організації передвиборчих кампаній, а отже, реальні шанси бути обраними й переобраними на новий строк мали лише ті кандидати, що виконували всі вказівки й замовлення партійних і радянських органів.

У період з 1955 р. по 1985 р. функція вищого нагляду за правильним і однаковим виконанням законів на всій території СРСР належала Прокураторі СРСР. Конституція СРСР 1977 р. в основному відтворила раніше прийняті норми. Був лише скорочений строк повноважень Генерального прокурора з семи до п’яти років. Однак у 1979 р. був прийнятий новий закон про прокуратуру, за яким уточнювалися основні принципи організації й діяльності прокуратури: діяти на основі соціалістичної законності, відповідно до Конституції СРСР, конституцій союзних і автономних республік, радянських законів; здійснювати нагляд за правильним однаковим виконанням законів, незважаючи на будь-які місцеві відмінності; уживати заходів до виявлення і своєчасного усунення будь-яких порушень законів, незалежно від того ким вони були скоєні. Закон поклав на прокуратуру координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинами й іншими правопорушеннями. З органів нагляду прокуратура перетворилася на орган управління, оскільки координація є одним з методів управління. Однак названі та інші нововведення не мали суттєвого впливу на діяльність прокуратури по укріпленню правопорядку і законності. Прокуратура, як і інші правоохоронні органи, не захищали простих людей від посягань на їхні права з боку органів влади і окремих посадових осіб.

Згідно з Положенням про органи народного контролю СРСР, що було затверджене постановою ЦК КПРС і Радою Міністрів СРСР у 1968 р., народний контроль являв собою розгалужену систему комітетів, груп і постів, загальне керівництво якими здійснював утворений урядом СРСР Комітет народного контрою СРСР. Ради Міністрів союзних і автономних республік утворювали республіканські комітети народного контролю, а місцеві Ради – відповідно обласні, міські, районні комітети. При сільських Радах, на підприємствах, в організаціях, установах, колгоспах і радгоспах – створювалися групи і пости народного контролю, що діяли на засадах громадських самодіяльних формувань. До функцій органів народного контролю входило надання допомоги партії й урядовим установам у покращенні планування і забезпечення своєчасного виконання планів; ведення боротьби з безгосподарністю, нераціональними втратами сировини, матеріалів; здійснення контролю за правильною організацією праці та її оплати з урахуванням кількості й якості праці; боротьба з порушниками законності й державної дисципліни, бюрократизмом і тяганиною.

Отже, і Конституція СРСР 1977 р. і Конституція УРСР 1978 р мали насамперед пропагандистський характер. Якихось суттєвих змін у структурі органів влади і державному управлінні у своєму змісті вони не несли. Однак уперше була чітко зафіксована керівна роль КПРС у радянському суспільстві. На практиці це означало, що віднині будь-який орган влади, установа, громадська організація існують лише за умови, що вони проводять політику КПРС. Партією, а точніше її апаратом, здійснювалося повне панування над усіма сферами життя радянського суспільства, в тому числі над державою і державними органами, громадськими організаціями як складовими елементами політичної системи.

З’їзди партії мали здебільшого декларативний характер, виступи делегатів у більшості своїй зводилися до самозвітів і невтримним компліментам на адресу ЦК і його Політбюро на чолі з «дорогим товаришем Леонідом Іллічем Брежнєвим». Славослов’я на адресу Брежнєва почалося на ХХІV з’їзді, посилюється на ХХV і сягнуло апогею на ХХVІ з’їзді. За цей період Л.Брежнєв отримав майже усі державні нагороди й відзнаки, які тільки можна було отримати, серед них: чотири золоті зірки Героя Радянського Союзу, золоту зірку Героя Соціалістичної Праці, орден Перемоги, звання маршала Радянського Союзу, Міжнародну Ленінську премію та Ленінську премії у галузі літератури, також понад 200 орденів і медалей. Майже кожний виступ на тому чи іншому форумі, тих чи інших зборах, включаючи збори громадських організацій, супроводжувався уклоном в бік Генерального секретаря ЦК КПРС. Усі партійні функціонери мусили постійно робити все, щоб роздмухати його культ. Як офіційно вважалося, це мало сприяти піднесенню авторитету партійного керівництва в країні та за її межами. З-поміж тих, хто активно вихваляв «вірного ленінця», «дорогого Леоніда Ілліча», були й керівники української компартії на чолі з В. Щербицьким. Власне, так було й раніше в тоталітарному радянському суспільстві, але з прийняттям нової радянської Конституції ця явно недемократична норма набула статусу закону.

Після прийняття Конституції партійна номенклатура заходилася активно переконувати громадян в тому, що вона постійно шукає шляхи здійснення реального народовладдя, залучення населення до участі у справах держави і суспільства, прагне максимально повно закріпити комплекс конституційних прав і свобод радянських людей. Проте реалії життя свідчили про інше: прірва між формально існуючими правами і можливостями їхнього здійснення пересічними людьми (не номенклатурою) не тільки не зберігалася, а збільшувалася. Номенклатура, її каральний апарат ретельно слідкував за тим, щоб у жодному науковому або художньому творі, публічному виступі не було такого, що не збігається з оцінками партійних і державних органів. У зв’язку з цим наприкінці 1960-х рр. зазнав цькувань з боку влади видатний український письменник, лауреат Ленінської премії О. Гончар. У його романі «Собор» партійні можновладці побачили пропаганду релігійності та спроби підірвати авторитет партії. Будь-яка критика режиму, дій партії не допускалася, а інакодумці жорстоко переслідувалися.

Логіка адміністративно-командної системи призвела до того, що керівна роль КПРС трансформувалася в діяльність партапарату по рішенню поточних господарських, соціально-економічних, культурних, воєнних та інших проблем. Безпосередню роботу в цьому напрямі проводили галузеві (промислові, сільськогосподарські, адміністративні та ін.) відділи республіканських, обласних, міських, районних комітетів партії. Партійні комітети прийняли на себе чимало поточних оперативно розпорядних функцій. Чиновники воліли давали вказівки господарникам, але ні за що не відповідати. По суті, адміністративно-розпорядча робота практично витіснила політичні методи керівництва.

Майже повна відсутність залежності перебування на будь-якій керівній посаді (у тому числі формально виборній) від громадської думки призводили до деградації партійно-державної еліти й усієї номенклатури. Чимдалі більше в номенклатурному середовищі поширювалися такі негативні явища, як протекціонізм, хабарництво, демагогія, підлабузництво у стосунках з начальством і зарозумілість по відношенню до підлеглих і всіх громадян. Відбулося повне відчуження влади від народу, що, як відомо, рано чи пізно призводить до падіння будь-якого режиму влади.

Замкнена й закрита система функціонування влади всіх рівнів доповнювалася різними привілеями, якими дедалі більше оточувала себе партійно-державна номенклатура. У 1970-х рр. поширюється мережа спеціальних, розрахованих на номенклатуру, магазинів, лікувальних і оздоровчих закладів, установ побутового обслуговування. Набула поширення практика закупівлі за кордоном невеликих партій високоякісних промислових і продовольчих товарів, які розповсюджувалися виключно серед зазначеної серед зазначеної категорії осіб. Крім того, вищі чини уряду, ЦК і Верховної Ради, керівники відомств, міністри мали постійно закріплені сімейні дачі. За рахунок державних коштів вони утримували штатну прислугу: прибиральниць, поварів, перукарів та ін. До послуг дітей еліти були найкращі дитячі дошкільні установи, школи, по закінченню яких вони часто з порушенням усіх правил поступали до престижних вищих навчальних закладів. Тож КПРС, яка постійно твердила про свої наміри побудувати справедливе, безкласове суспільство, в дійсності породила новий пануючий клас і побудувала суспільство рафінованої, витонченої соціальної нерівності. Все це не можна було приховати від народу, який втомився від брехливої комуністичної пропаганди. Він усе більш критично ставився до існуючого державного ладу, до КПРС і її керівництва, до влади загалом. У міф про розвинений соціалізм і комуністичні перспективи на початку 1980-х рр. не вірили ані правляча верхівка, ані народні маси.