Эволюция муниципального управления в России в 18 в

Реорганизация местного управления преследовала главную цель – увеличение налоговых поступлений в казну. Для этого требовалось не только централизовать управленческую систему, усилить контрольные функции государства, но и создать механизм стимулирования торгово-промышленных предпринимательских слоев населения. Функционировать этот механизм, по мысли Петра, мог при условии сведения в одних и тех же органах государственных и выборных (муниципальных) элементов управления. В 1699 г. в Москве появилась Бурмистрская Палата выборный орган, которому были подчинены земские избы в городах. В выборах участвовали горожане и государственные крестьяне, как и ранее, только теперь глава земской избы стал называться бурмистром. Органы эти ведали доходами, сбором налогов, осуществляли местное самоуправление и суд. По уже в 1702 г. функции эти были переданы воеводам.

Однако реформа местного управления продолжалась. В 1708 г. Бурмистрская Палата под новым названием Ратуша возобновила спою деятельность, превратившись в финансовый центр, сосредоточивший в своих руках функции всех ранее действовавших финансовых органов. Но в том же году в России было введено губернское правление (сначала в 8, а с 1718 г. в 10 губерниях). Губернаторам, назначаемым царем, были поручены все финансовые и военные дела на территории губернии. Губернии делились на провинции (47) и дистрикты (146) во главе с воеводами, которым передавались функции губных старост.

После окончания Северной войны городские органы самоуправления вновь подверглись реорганизации. В городах были созданы магистраты, а в Петербурге Главный магистрат, состоявшие из выборных чиновников с теми же полномочиями, что и у прежних бурмистров: сбор податей, руководство торговлей и промышленностью, суд. Однако после смерти Петра I местное самоуправление захирело, и все управленческие дела сосредоточились у губернаторов.

Столь же безрезультатно завершились попытки Петра I отделить от администрации суд. Он попробовал изъять судебные функции у многочисленных государственных органов, коллегий, полиции, губернаторов и сосредоточить их в руках специальных – судебных органов: нижних судов в провинциях и городах и в надворных судах (вторая инстанция) в губернских центрах. В состав надворного суда входили президент, вице-президент и несколько членов. Высшей судебной инстанцией стала Юстиц-коллегия, рассматривавшая в апелляционном и надзорном порядке дела надворных судов. Губернаторам было запрещено вмешиваться в судебные дела и «судьям в расправе помешательство чинить». На практике же высшие административные чины не только осуществляли общий надзор за деятельностью этих судов, но и вмешивались в их дела, рассматривали жалобы от населения и принимали решения. С 1722 г. председательствование губернаторов в надворных судах получает санкцию закона, нижние суды упраздняются вообще и правосудие возвращается к воеводам. Такой порядок вещей более соответствовал духу полицейского государства, созданного Петром I.

При Екатерине II получили свое дальнейшее развитие начинания Петра I в области административного устройства и местного самоуправления. Была продолжена и судебная реформа.

В 1775 г. с целью улучшения финансовой, надзорной и судебной деятельности трехчленное деление империи на губернии, провинции и уезды было реорганизовано в двучленное: губерния – уезд. При этом губернии разукрупнялись, число их увеличивалось сначала до 40, а чуть позже до 50. Согласно Учреждению о губерниях административные единицы создавались по количеству населения (300–400 тыс. душ в губернии, 20–30 тыс. в уезде). Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, во главе уезда – земский исправник, избираемый дворянством уезда. Над несколькими губерниями главенствовал генерал-губернатор, в подчинении которого находились войска.

Екатерина II называла губернатора «хозяином» губернии. В его руках вплоть до февраля 1917 г. сосредоточивалась вся полнота административной, финансовой и военной власти в регионе. Губернаторы выступали как проводники на местах политики центра и как администраторы крупных территорий. Губернская власть была гибким, живучим и маневренным институтом власти, в котором сочетались централизация и децентрализация управления сообразно особенностям региона, периода, личности царя и личности губернатора.

В аппарате губернского правления находились финансовые дела (Казенная палата), социальная деятельность (Приказ общественного призрения, в ведении которого находились просветительные, благотворительные и санитарные учреждения), наблюдение м законностью (губернский прокурор со штатом прокуроров и стряпчих). Все должностные лица избирались на дворянских собраниях, за исключением выборных представителей от 3 сословий, заседавших в Приказе общественного призрения. В городах вводилось ещё особое должностное лицо, назначаемое правительством, – городничий, который осуществлял полицейский надзор. Для выполнения полицейских функций в столичных центрах сохранялась должность обер-полицмейстера, а в гарнизонных городах – коменданта.