Международная защита

Международная защита — это прежде всего оказание помощи и содействия лицам, правительства стран которых не желают или не способны защитить своих граждан. Физические лица могут страдать от столь серьезных нарушений их личных прав, что вынуждены искать безопасности в другой стране. Поскольку основные права беженцев уже больше не защищаются правительствами стран их гражданства, ответственность за гарантию уважения и соблюдения указанных основных прав берет на себя международное сообщество. Словосочетание "международная защита" охватывает весь комплекс мероприятий, посредством которых гарантируются права беженцев.

Международная защита беженцев — это действия государств или УВКБ ООН от имени лиц, ищущих убежища, или от имени беженцев с целью гарантии соблюдения их прав, безопасности и благосостояния в соответствии с признанными международными стандартами. Эти действия включают обеспечение их прав и безопасности, гарантию уважения принципа невысылки, реализацию справедливых процедур определения статуса беженца, соблюдение стандартов гуманного обращения и реализацию долговременных решений. УВКБ ООН является единственной структурой ООН, располагающей мандатом на защиту беженцев, и в течение 50 лет работает в этой области.

Лица, отнесенные к компетенции УВКБ ООН, — это беженцы по определению Конвенции 1951 г.; лица, которые были принуждены покинуть свои страны в результате конфликта или событий, серьезно нарушающих общественный порядок; возвращенцы, лица без гражданства и, в некоторых случаях, внутренне перемещенные лица. Полномочия УВКБ ООН на действия от имени лиц, отнесенных к его юрисдикции, но не относящихся к категории беженцев, основаны на резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН.

Стандарты, закрепленные в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. или в других международных инструментах, устанавливают нормы обращения с беженцами. Конвенция 1951 г. предусматривает различные стандарты обращения (режимы), в зависимости от конкретных рассматриваемых прав. Такими видами обращения являются: режим, аналогичный режиму, предоставляемому иностранцу в аналогичных обстоятельствах; наиболее благоприятный режим (или режим наибольшего благоприятствования), предоставляемый в таких же обстоятельствах гражданам другой страны; тот же режим, что и в отношении граждан собственной страны; а также благожелательное, насколько это возможно, отношение.

УВКБ ООН рекомендует, чтобы процедура определения статуса беженца соответствовала ряду основных требований. Компетентное служебное лицо, к которому заявитель (лицо, ищущее убежища) обращается на границе, должно иметь четкие инструкции относительно рассмотрения дел, которые могут входить в сферу действия соответствующих международных документов. Необходимо, чтобы представитель властей действовал в соответствии с нормативными требованиями и передавал эти дела на рассмотрение властей. Лицо, ищущее убежища, должно получить необходимые рекомендации относительно того, какой процедуре ему необходимо следовать. В стране должен существовать специальный орган, несущий ответственность за рассмотрение заявлений о предоставлении статуса беженца.

Заявителю должно оказываться соответствующее содействие, включая услуги квалифицированного переводчика, в передаче дела на рассмотрение властей, предоставляться возможность связаться с представителем УВКБ ООН. В случае признания его беженцем заявитель должен получить документ, свидетельствующий о получении статуса беженца. В случае отказа в предоставлении статуса беженца лицо, ищущее убежища, должно иметь возможность подать апелляцию. Заявителю разрешается остаться в стране до принятия решения или до рассмотрения его апелляции.

Под высылкой понимается высылка лица на территорию, на которой он/она подверглись бы риску преследования или перемещения на другую территорию, где он/она столкнулись бы с преследованием. Принцип невысылки — основополагающий принцип законодательства о беженцах, который запрещает государствам возвращать беженцев под каким-либо видом в страны или на территории, в/на которых может существовать угроза их жизни или свободе. Принцип невысылки является частью обычного международного права и, следовательно, обязательным для всех государств, независимо от того, являются ли они сторонами в Конвенции 1951 г. или нет. Обычное международное право — это международно-правовые нормы, которые базируются на постоянной и последовательной практике государств. Чтобы практика государства привела к формированию обычного международного права, данная практика должна быть признана государством обязательной для себя.

В последние годы деятельность УВКБ ООН характеризуется консолидацией программ и механизмов, образованных в связи с широкомасштабными чрезвычайными ситуациями и соответствующими операциями, поиском и реализацией долговременных решений (добровольная репатриация, местная интеграция, расселение, разработка превентивных стратегий). Основное внимание уделяется методам реагирования на чрезвычайные ситуации, поиску решений, вопросам предупреждения и защиты.

5.Термин "беженец"

"Беженец" — международно-правовой термин универсального характера, определенный Конвенцией ООН 1951 г. и Протоколом ООН 1967 г. о статусе беженцев. Термин "беженец" является строгим термином, т.е. его содержание определяется в соответствии с принципами общего международного права. Обычно применяемое понятие "беженец" значительно отличается от международно признанного определения термина "беженец" и обозначает любого, кто стремится спастись бегством от обстоятельств, которые он считает нетерпимыми, от несвободы и от опасности, от угнетения, угрозы для жизни, преследования, лишений, нищеты, войны или гражданского конфликта, стихийных бедствий, землетрясений, наводнений, засухи, голода, радиационного загрязнения.

В [16] "беженец" определяется как "лицо, изгнанное из своего дома и вынужденное искать убежища, в частности в другой стране, от войны, религиозных преследований, политических волнений, стихийного бедствия", а "убежище" — как "укрытие от опасности или бед". В энциклопедически строгого определения термина "беженец" не приведено.

Из категории беженцев обычно исключаются "скрывающиеся" от правосудия — лица, спасающиеся от возмездия за совершенные преступления, за нарушение общего, не имеющего политического аспекта, закона. Для международного права государства ограничили содержание понятия "беженец" — в него не включаются "экономические беженцы", или "мигранты", решение проблем которых может относиться к сфере международной помощи и развития, но не связано с институтом убежища, под которым понимается защита в течение неограниченного времени на территории другого государства.

Мигрант, как правило, оставляет свою страну добровольно, в поисках лучшей жизни. Для беженца экономические условия в стране, предоставившей ему убежище, менее важны в сопоставлении с его собственной безопасностью. На практике определение различия может быть иногда затруднено, но оно является фундаментальным: мигрант пользуется защитой правительства своей страны, а беженец — нет. Как правило, государства настаивают на весьма ограничивающих критериях при выявлении тех, кто может пользоваться статусом беженца и убежищем.

Лицо является беженцем, в соответствии с Конвенцией 1951 г., если оно соответствует критериям, содержащимся в определении. Процесс определения статуса беженца проходит в два этапа. Необходимо, во-первых, выявить факты, касающиеся данного лица, во-вторых, применить к этим фактам определение Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. Положения Конвенции 1951 г., определяющие, кто является беженцем, состоят из трех пунктов, которые называются соответственно "зачисление", "прекращение" и "исключение". Пункты о зачислении определяют критерии, которым должно соответствовать лицо, чтобы быть признанным беженцем. Пункты о прекращении и исключении имеют негативное значение — первый указывает на условия, при которых беженец перестает быть беженцем, а второй перечисляет обстоятельства, в соответствии с которыми лицо исключается из сферы действия Конвенции 1951 г., хотя и соответствует позитивным критериям по пунктам зачисления.

На "экономических", "экологических", "техногенных" беженцев и жертв природных катастроф положения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. не распространяются. Они также не распространяются на лиц, относительно которых есть весомые подозрения, что они осуществили преступления против мира и человечества, тяжкие преступления неполитического характера или иные действия, несовместимые с целями и принципами ООН.

Цель поиска точной формулировки определения "беженец" — обосновать и облегчить предоставление помощи и защиты. В случае соответствия положения лица установленным критериям данное лицо может претендовать на соответствующие права или льготы.

В договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций, использовался групповой, или категорийный, подход. Беженцем считалось лицо, находящееся за пределами страны своего происхождения и не пользующееся защитой правительства этого государства. Так, "русские беженцы" в 1926 г. определялись как "любые лица русского происхождения, которые не пользуются или более не пользуются защитой правительства СССР и не приобрели иного гражданства". Аналогичный подход был использован в соглашениях 1936 г. о лицах, бежавших из Германии. В том же году был учрежден Межправительственный комитет по делам беженцев, главной целью которого было "облегчение вынужденной эмиграции из Германии и Австрии". В 1943 г. на Бермудской конференции мандат Комитета был существенно пересмотрен и распространен на "всех лиц, кем бы они ни были, которым в результате событий в Европе пришлось или, возможно, придется покинуть страну своего проживания вследствие опасности для их жизни или свобод по причине их расы, религии или политических убеждений".

Учрежденная в 1946 г. Администрация Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА, соглашение о ее создании подписали 44 государства) занималась прежде всего оказанием помощи гражданским лицам — гражданам союзных стран и перемещенным лицам в освобожденных странах, а также репатриацией и возвращением военнопленных. Она не была уполномочена переселять перемещенных лиц либо работать с беженцами и изыскивать решения их проблем; при этом беженцами считались те, кто "по какой-либо причине, безусловно, не может вернуться в свои дома или не имеет домов, в которые они могли бы вернуться, или больше не пользуется защитой своих правительств". Тем не менее, в процессе своей деятельности ЮНРРА все чаще сталкивалась с проблемами, когда граждане восточноевропейских государств стали спасаться от коммунизма или отказываться от возвращения в коммунистические страны.

После Второй мировой войны были сформулированы более точные критерии, изложенные в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Официальный термин "беженец" стал более закрытым и строже определяемым юридически: беженец — это лицо, которое находится вне пределов его/ее страны происхождения, испытывает вполне обоснованный страх преследования по причине его/ее расы, религии, национальности, принадлежности к конкретной социальной группе или политических воззрений, а также не в состоянии или не желает воспользоваться защитой этой страны или вернуться туда из-за страха преследования. Только 10—12 % лиц, ищущих убежища за пределами своей страны, квалифицируются в соответствии с Конвенцией 1951 г. как беженцы.

Ряд международных правовых документов, относящихся к беженцам, был принят государствами или межправительственными организациями в рамках географических регионов. Такие региональные инструменты по беженцам дополняют Конвенцию 1951 г. и отражают специфический характер проблем, стоящих перед беженцами в рамках конкретного географического района.

Примерами региональных инструментов являются Конвенция Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 г и Картахенская декларация 1984 г. В тексты ряда региональных договоров были включены определения, которые расширяли понятие "беженец", приведенное в Конвенции 1951 г. Конвенция Организации африканского единства, определяющая специфические и весьма острые аспекты проблем, связанных с беженцами в Африке, повторяет определение, приведенное в Конвенции 1951 г., однако включает в него любое лицо, принужденное покинуть свою страну "в силу внешней агрессии, оккупации, иностранного вмешательства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в любой части страны его происхождения либо национальности или на ее территории в целом". Это означает, что лицо, спасающееся бегством от гражданских беспорядков, широко распространившегося физического насилия или войны, имеет право на получение статуса беженца в государствах, которые являются сторонами в данной Конвенции, независимо от того, обоснован ли их страх перед преследованием или нет.

В 1984 г. представители правительств, ученых и известных адвокатов из стран Латинской Америки встретились в Картахене (Колумбия) и приняли документ, который в дальнейшем стал известен под названием Картахенская декларация. Кроме всего прочего, в Декларации рекомендовалось включить в определение беженца, применяемое в данном регионе, в дополнение к положениям, входящим в определение Конвенции 1951 г, лиц, бежавших из своей страны, "поскольку их жизням, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовое нарушение прав человека или другие обстоятельства, серьезно нарушившие общественный порядок". Это определение аналогично приведенному в Конвенции OAЕ. Хотя сама Декларация не является юридически обязательной для государств Латинской Америки, они применяют данное определение в качестве практического инструмента, а некоторые внесли его в свое национальное законодательство.

В ряде других региональных документов рассмотрены вопросы предоставления убежища, проездных документов и т. п.: Конвенция об убежище (Гавана, 1928 г.), Конвенция о политическом убежище (Монтевидео, 1933 г.), Конвенция о дипломатическом убежище (Каракас, 1954 г.), Соглашение о выдаче преступников (Каракас, 1954 г.), Конвенция о территориальном убежище (Каракас, 1954 г.), Договор по международному уголовному процессу (Монтевидео, 1989 г.).