Стратегическая цель, задачи и приоритетные направления развития геологической отрасли

Стратегической целью развития геологической отрасли до 2030 года является формирование высокоэффективной, инновационно ориентированной системы геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, обеспечивающей решение поставленных задач на современном этапе и в долгосрочном периоде.

Основными задачами геологической отрасли на долгосрочную перспективу являются:

воспроизводство минерально-сырьевой базы в объемах, необходимых для удовлетворения потребностей экономики страны в минерально-сырьевых ресурсах, создания минерально-сырьевых основ социально-экономического развития регионов Российской Федерации и обеспечения энергетической и минерально-сырьевой безопасности;

изучение территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики для геологического обеспечения различных отраслей экономики страны и ее геополитических интересов;

охрана недр и рациональное использование минерально-сырьевых ресурсов для удовлетворения текущих и перспективных потребностей базовых отраслей экономики;

оценка и прогноз состояния недр на территориях, подверженных опасным геологическим процессам и явлениям.

Приоритетные направления развития геологической отрасли. Развитие геологической отрасли в рамках настоящей Стратегии предусматривается по следующим приоритетным направлениям:

совершенствование системы государственного управления геологическим изучением недр и воспроизводством минерально-сырьевой базы;

повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы;

совершенствование системы сбора, обработки, анализа, хранения и предоставления в пользование геологической информации;

совершенствование научно-технического обеспечения геолого-разведочных работ;

создание условий для внедрения инновационных технологий;

совершенствование системы подготовки и переподготовки кадров.

4. Совершенствование государственного управления, организационной структуры и повышение инвестиционной привлекательности отрасли. Совершенствование государственного управления в сфере геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы будет основано на оптимизации организационной структуры геологической отрасли и развитии принципов программно-целевого планирования геолого-разведочных работ.

В сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы углеводородного сырья вклад государства должен ограничиваться региональной стадией изучения новых нефтегазоносных провинций (научные исследования, бурение параметрических скважин, геофизические работы регионального масштаба, в том числе сейсмические). Более детальные геофизические исследования, включая подготовку перспективных структур к бурению, а также само поисково-разведочное бурение должны находиться в сфере ответственности нефтегазодобывающих компаний и финансироваться за их счет.

В сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы твердых полезных ископаемых государственный заказ в ряде случаев может включать проведение геолого-разведочных работ поисково-оценочной стадии, а иногда (для месторождений, имеющих первостепенное государственное и военно-стратегическое значение) - разведочной стадии.

Оптимизация организационной структуры геологической отрасли. Оптимизация организационной структуры геологической отрасли направлена на достижение следующих целей:

обеспечение государственного контроля за стратегически важной отраслью;

повышение эффективности размещения и исполнения государственного заказа в сфере геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы;

обеспечение оптимального функционирования государственной системы лицензирования пользования участками недр;

обеспечение более качественного выполнения работ в сфере геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы;

повышение эффективности управления имущественным комплексом геолого-разведочных организаций;

создание условий для технического перевооружения геолого-разведочных организаций в соответствии с их специализацией;

формирование единого информационного пространства, консолидирующего в себе информационные потоки различной ведомственной принадлежности, относящиеся к проблемам государственного управления и инвестирования в области геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы;

укрепление кадрового потенциала организаций, специализирующихся по видам работ и полезных ископаемых;

создание условий для диверсификации минерально-сырьевого обеспечения экономики страны за счет расширения российского присутствия на международном рынке геологических услуг.

Оптимизация функционирования негосударственного сектора геологической отрасли предусматривает создание условий для дальнейшего развития геолого-разведочных подразделений действующих горнорудных и нефтегазодобывающих компаний, сервисных геолого-разведочных структур, а также для формирования небольших геолого-разведочных компаний и усиления роли субъектов малого и среднего предпринимательства в проведении геолого-разведочных работ и разработке месторождений, не представляющих интереса для крупных компаний. В этих целях будут приняты следующие меры:

упрощение процедуры получения лицензии на геологическое изучение за счет собственных или привлеченных средств (вплоть до введения заявительного принципа) и обеспечение возможности свободного рыночного оборота поисковых лицензий;

обеспечение свободного доступа к геологической информации, полученной за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников;

развитие рыночных механизмов привлечения рискового капитала (бирж, финансовых институтов и других механизмов) для финансирования геолого-разведочных работ.

Для привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к разработке месторождений, не представляющих интереса для крупных компаний, предусматривается:

разработка критериев определения участков недр, не представляющих интереса для крупных компаний;

упрощение порядка предоставления таких участков недр в пользование в целях разработки и добычи полезных ископаемых;

обеспечение возможности переуступки прав пользования такими участками недр в пользу субъектов малого и среднего предпринимательства на рыночных условиях.

Повышение инвестиционной привлекательности отрасли. Повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы будет осуществляться на основе совершенствования нормативно-правового обеспечения недропользования и введения механизмов экономического стимулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования минерально-сырьевых ресурсов.

6. Совершенствование нормативно-правового обеспечения, экономического стимулирования ГРР. Совершенствование нормативно-правового обеспечения будет направлено на снятие административных барьеров при регулировании геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы и предусматривает:

совершенствование порядка предоставления в пользование участков недр федерального значения;

упрощение порядка формирования перечней участков недр, предоставляемых в пользование без конкурса для целей геологического изучения, а также на условиях конкурса или аукциона для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;

упрощение порядка предоставления недропользователю права на разведку и разработку нижележащих горизонтов разрабатываемых участков недр и сопредельных участков нераспределенного фонда при выходе месторождения или отдельных его частей за пределы первоначально предоставленной лицензионной площади и последующую разработку открытых месторождений (залежей), а также введение возможности продления сроков действия лицензий с уточнением границ лицензионной площади;

создание нормативной правовой базы для геологического изучения и разработки трансграничных месторождений полезных ископаемых;

разработку и утверждение требований к содержанию технических проектов по видам полезных ископаемых;

упрощение порядка предоставления в пользование для целей проведения поисковых, разведочных и эксплуатационных работ земельных и лесных участков, находящихся во всех формах собственности, с учетом интереса собственника;

разработку и нормативное закрепление понятийного аппарата, используемого в законодательных и других нормативных правовых актах, регулирующих отношения в сфере использования недр;

создание необходимой нормативной правовой базы для функционирования рынков частного акционерного капитала, необходимых для привлечения средств внебюджетных источников в целях осуществления работ по поиску и оценке полезных ископаемых;

введение механизма гарантирования лицу, открывшему месторождение, в том числе федерального значения, права на участие в реализации проекта по обустройству и разработке такого месторождения;

создание прозрачной системы санкций за нарушение условий пользования недрами и установление формализованных оснований для прекращения, приостановления или ограничения права пользования участками недр.

Экономическое стимулирование ГРР. В целях экономического стимулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального недропользования предполагается введение ряда мер.

В области совершенствования системы налогов и платежей предусматривается введение следующих мер:

обоснование введения дифференцированной ставки налога на добычу полезных ископаемых;

выработка механизмов перехода в долгосрочной перспективе на налогообложение добычи природных ресурсов на основе результатов финансово-хозяйственной деятельности организации (налог на добавочный доход);

оптимизация механизма взимания экспортных пошлин на минеральное сырье и продукты его переработки.

Введение налоговых новаций планируется осуществлять в соответствии с мероприятиями, предусмотренными Министерством финансов Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

В области совершенствования механизма предоставления участков недр в пользование предусматриваются следующие меры:

стимулирование геолого-разведочной деятельности компаний и снижение их инвестиционных рисков в процессе пользования недрами на участках федерального значения в части совершенствования принципов возмещения расходов недропользователей, открывших месторождения полезных ископаемых;

дальнейшее совершенствование порядка расчета разового платежа за пользование недрами;

совершенствование порядка расчета и взимания иных платежей при предоставлении недр в пользование.

В части оптимизации затрат недропользователей предусматривается:

совершенствование механизма осуществления государственного заказа в части включения в него положений, определяющих особенности формирования условий торгов применительно к размещению заказа на ведение геолого-разведочных работ;

разработка укрупненных нормативов затрат на освоение месторождений по различным регионам Российской Федерации;

принятие положения о ликвидационном фонде, формируемом компаниями-недропользователями в целях финансирования мероприятий по консервации и ликвидации предприятия, восстановлению природной среды и рекультивации земель и благоустройству территорий. Отчисления в этот фонд будут производиться недропользователями на специальный депозитный счет в любом банке на территории Российской Федерации в течение действия проекта отработки месторождения.

Кроме того, в целях развития геолого-разведочной деятельности и стимулирования рационального пользования недрами предусматривается:

совершенствование классификации запасов и ресурсов полезных ископаемых в части учета экономических факторов их освоения;

разработка мер, направленных на стимулирование первооткрывателей месторождений полезных ископаемых, и дальнейшее совершенствование института первооткрывательства.

7. Инновационное развитие геологической отрасли. Переход на инновационный путь развития геологической отрасли предполагает техническое перевооружение средств получения геологической информации, ее обработки, интерпретации и предоставления в пользование.

Инновационную базу средств получения геологической информации планируется развивать на основе современных измерительных, аналитических и интерпретационных аппаратурно-технологических комплексов, специализированных по видам геолого-разведочных работ и минерального сырья, а также на основе технологий интегрированного анализа и поддержки принятия управленческих решений.

Предусматривается широкое использование современных компьютеризированных систем сбора, обработки и оперативной передачи геологических, геофизических и геохимических данных. Особое значение имеет внедрение информационно-технологических решений, обеспечивающих координацию данных из официальных источников цифровой информации по недропользованию. Для этого предусматривается создание мотивационных условий, способствующих внедрению передовых технологий проведения всех видов геолого-разведочных работ.

8. Основные законы РФ в сфере недропользования. Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Базовым специальным законом, регулирующим отношения в пользовании недрами и претендующего в определенной степени на роль кодифицирующего правового акта в сфере пользования недрами, является Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах».

К числу специальных федеральных законов в этой области отношений относятся также:

Федеральный закон от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», установившие суверенные права Российской Федерации на поиск и добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе и морском дне исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», впервые установивший в России применение договорной формы при поиске и добыче полезных ископаемых;

Федеральный закон от 31 марта 1998 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», определивший порядок формирования федерального фонда разведанных месторождений природного газа;

Федеральный закон от 2 января 2000 года № 20-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», установивший порядок государственного регулирования в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства и обращения.

9. Финансовое обеспечение и ценообразование ГРР. Финансирование предусмотренных настоящей Стратегией мер предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и средств внебюджетных источников.Направления и механизмы развития геологической отрасли в соответствии с настоящей Стратегией нацелены на повышение эффективности использования финансовых средств, предусматриваемых на геологическое изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Финансовое обеспечение мероприятий, связанных с оптимизацией организационной структуры геологической отрасли, экономическим стимулированием геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального недропользования, с созданием условий для внедрения инновационных технологий за счет средств федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств, предусматривается уточнять по результатам рассмотрения этих обязательств в установленном порядке при подготовке федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Стратегия реализуется в 3 этапа:

первый этап - 2010 - 2012 годы;

второй этап - 2013 - 2020 годы;

третий этап - 2021 - 2030 годы.

На первом этапе предусматривается создание первоочередных нормативно-правовых и экономических механизмов развития отрасли.

На втором этапе предполагается завершение институциональных преобразований, в том числе связанных с совершенствованием системы государственного управления геологической отраслью, совершенствованием системы сбора, обработки, анализа, хранения и предоставления в пользование геологической информации, усилением научно-технического и кадрового обеспечения геолого-разведочных работ. При этом предполагается обеспечить геологическое изучение территории страны и воспроизводство минерально-сырьевой базы в объемах, достаточных для функционирования экономики страны в условиях инновационного развития.

На третьем этапе в результате введения в действие нормативной правовой базы в части повышения доступности геологической информации, заявительного принципа получения и свободного оборота поисковых лицензий инвестиционная привлекательность геолого-разведочной деятельности значительно возрастет. При этом вклад недропользователей в решение проблем воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей будет определяющим. С этого времени средства федерального бюджета должны будут направляться преимущественно на региональное геологическое изучение территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики в целях обеспечения потребностей различных отраслей экономики страны и защиты ее геополитических интересов. Указанные изменения найдут отражение в государственной программе геологического изучения недр.

Финансово-экономические и правовые вопросы недропользования.

В настоящее время вопросы платы при пользовании недрами регулируются ст. 39-48 Закона Российской Федерации "О недрах" и федеральными законами "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы" и "Об акцизах". В силу рамочного характера положений Закона "О недрах" положения, связанные с исчислением и уплатой платежей при пользовании недрами, устанавливаются постановлениями Правительства Российской Федерации и ведомственными подзаконными актами.
Существующий финансово-экономический механизм базируется на принципе обязательности компенсации недропользователем предыдущих затрат государства на геологическое изучение недр. Необходимые средства формируются за счет отчислений в установленных размерах средств в федеральный и территориальные фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ), а также обязательного выполнения установленных объемов геолого-разведочных работ на лицензионной площади за счет собственных или привлеченных средств.
Налогообложение должно стать проектно-ориентированным и учитывать как сравнительные горно-геологические условия, так и фазу естественной динамики, на которой находится тот или иной проект.
Конечной целью реформы налогообложения в минерально-сырьевом комплексе должен стать переход на трехуровневую систему взимания налогов.
Первый уровень - изъятие государством разумно обоснованной части прибыли со всех субъектов предпринимательской деятельности (механизм - налог на прибыль).
Второй - изъятие разумно обоснованной части горной ренты, т.е. прибыли, полученной субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях за счет действия природного фактора, отсутствующего в других сферах экономики (механизм - роялти, учитывающий как сравнительные горно-геологические условия, так и стадию естественной динамики, на которой находится проект).
Третий уровень - изъятие разумно обоснованной части дифференциальной ренты, т.е. прибыли, полученной находящимися в относительно лучших природных условиях субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях (механизм - налог на сверхприбыль, учитывающий стадию естественной динамики, на которой находится проект).