Ентральні органи державної влади України часів Гетьманату П. Скоропадського

Українська Держава гетьмана П. Скоропадського була чи не єдиним державним утворенням часів Українських національно визвольних змагань 1917 – 1921 років, яке намагалося створити власну структуру не лише центральних, але й місцевих органів державного управління. Сьогодні дослідники не одностайні щодо того, чим був Другий Гетьманат: реакцією, поверненням до старого режиму чи кроком вперед, єдиною можливістю врятувати країну. У певній мірі зрозуміти це може дати співставлення законодавчих актів, що розкривають структуру та повноваження центральних органів державної влади, із тими поглядами на стан речей у даній галузі, які мав сам голова держави – гетьман Павло Скоропадський. Це ми й намагатимемося зробити у даній статті.

«Грамота до всього українського народу», опублікована 29 квітня 1918 року, визначала основні засади розбудови нової Української Держави: Павло Скоропадський тимчасово брав на себе всю повноту влади і проголошував себе «Гетьманом всієї України», управління країни передбачалося здійснювати через Кабінет Міністрів, який мав призначатися гетьманом та базуватися у своїй діяльності на законах про тимчасовий державний устрій України. Гетьман наголошував, що у найближчий час «буде видано закон, установлюючий порядок виборів до Українського Сойму», а до того, він обіцяв твердо стояти на сторожі порядку і законності в державі, підтримувати авторитет влади, «не спиняючись ні перед якими самими крайніми мірами» [1, с.100].

Закони «Про тимчасовий державний устрій України», опубліковані того ж дня, більш деталізують повноваження кожного з органів влади. Найперше заслуговує уваги преамбула, в якій говориться, що дані закони визначають державний устрій України і порядок управління «тимчасово до обрання Сойму і відкриття його діяльності». За цим конституційним актом главі держави, яким ставав гетьман, належала виключна влада управління у межах всієї Української Держави (ст. 1): він мав стверджувати закони, які без його санкції не мали юридичної сили (ст. 2), призначати Отамана Ради Міністрів, затверджувати і скасовувати уряд у повному складі, призначати і звільняти інших урядових осіб (ст. 3), керувати зовнішньополітичним курсом країни (ст. 4), бути верховним головнокомандувачем армії та флоту (ст. 5), оголошувати області на військовому, осадному або виключному положенні (ст. 6), милувати засуджених, полегшувати покарання і здійснювати загальне прощення зроблених злочинів, якщо це не порушує законних інтересів та прав громадян (ст. 7) [3, с.101]. Як видно з документу, гетьман зосереджував у своїх руках законодавчу, виконавчу та судову владу. Сам П. Скоропадський висловлювався наступним чином з цього приводу: «Согласиться на роль президента республики в то время я считал гибельным для всей страны, лучше было бы не начинать всего дела. Страна, по-моему, может быть спасена только диктаторской властью, только волей одного человека можно возвратить у нас порядок, разрешить аграрный вопрос и провести демократические реформы, которые так необходимы стране. Я это всегда исповедывал и остаюсь при этом мнении и теперь» [6, с.174].

За цими законами, урядом Української Держави ставала Рада Міністрів (вона паралельно називалася також Кабінетом Міністрів), яка затверджувалася і скасовувалася гетьманом у повному складі (ст. 3). Уряд очолював Отаман-Міністр (прем’єр-міністр), який призначався главою держави. Він мав складати Раду Міністрів і представляти її на затвердження гетьмана (ст. 3), закріплювати гетьманські накази і розпорядження (ст. 8) [3, с.101]. На Раду Міністрів покладалася робота по предметах законодавства і вищого державного управління (ст. 34), відомчі міністерства мали розробляти закони, які потім розглядалися урядом (ст. 30), міністрам надавалася можливість видавати розпорядження по розвитку і поясненню законів, які попередньо підлягали ухвалі Радою Міністрів (ст. 33). Керування справами уряду мав здійснювати Генеральний Секретар і підвідомча йому Державна Генеральна Канцелярія (ст. 35). Отаман-Міністр та міністри були підзвітні гетьману (ст. 36), за посадові злочини вони мали підлягати громадській (цивільній) та карній (кримінальній) відповідальності на законних підставах (ст. 37) [3, с.103]. Згідно із наказом Скоропадського про призначення Ф.Лизогуба отаманом Ради міністрів та затвердження складу уряду, цей законодавчо-виконавчий орган влади нараховував наступні міністерства: внутрішніх справ, пошт і телеграфів, фінансів, торгу і промисловості, продовольчих справ, праці, народної освіти, закордонних справ, народного здоров’я, шляхів, судових справ, військових справ і флоту [4]. Цікаво, що стосовно підзвітності йому Отаман-Міністра та інших членів уряду гетьман зазначав: «Составляя Грамоту, первоначально я этого не хотел, и лишь в последнюю минуту…согласился на это. …тот первоначальный порядок ответственности каждого из министров перед мной я допускал лишь на короткий срок, а не как явление постоянное» [6, с.160].

У травні 1918 року була утворена Мала Рада Міністрів, яка складалася з товаришів (заступників) міністрів та осіб, що їх заміняли. Очолювати Малу Раду мав один з міністрів або його товаришів за призначенням Ради Міністрів. Мала Рада мала обговорювати законопроекти у першому читанні, розглядати адміністративні пропозиції міністерств, які не вимагали взаємної згоди відомств у письмовій формі, розглядати проекти, штати і кошториси, що складалися окремими міністерствами, та виконувати інші справи, які їй делегував Кабінет Міністрів. Створення Малої Ради оцінюється істориками як одне з прогресивних новоутворень, діяльність якого дала можливість уряду сконцентрувати увагу лише на стратегічних напрямках [5, с.12].

Як охоронець і захисник закону створювався Генеральний Суд, що мав стати вищим судовим органом України у справах судових та адміністративних (ст. 42). Він мав оприлюднювати усі закони та накази уряду, слідкувати за законністю їх видання (ст. 43). Порядкуючий Генеральний Суддя та всі Генеральні Судді призначалися гетьманом (ст. 44) [3, с.103-104]. 8 липня 1918 року Генеральний Суд був замінений Державним Сенатом, який очолювався Президентом та поділявся на три Генеральні Суди: Карний, Цивільний та Адміністративний. У структуру Державного Сенату входили сенатори Загального зібрання, сенатори Генеральних Судів та прокурори. «Я придавал громадное значение Сенату, – пише у своїх спогадах гетьман, – стремился его, насколько возможно, более провести в сознании народа. Дал ему большие права с тем, чтобы его учреждение было нечто вроде живой совести правительства. Сенаторы назначались мной с большим выбором, первоначально по представлениям совета министров, а затем уже выбирались самим Сенатом и мною утверждались» [6, с.258]. П.Скоропадський дуже високо оцінював цю державну установу: «Наш венец, коронующий наш правительственный аппарат, – был Сенат…Ничего не давало наблюдателю такого ясного представления о том, что на Украине создана действительная государственность, как именно учреждение и открытие Сената»[6, с.259]. «Сенат в моих глазах являлся высшим государственным учреждением, которое в критический момент жизни государства могло, если бы оно было на высоте, сыграть большую роль» [6, с.170].

Серед інституцій Другого Гетьманату, законами «Про тимчасовий державний устрій України» була передбачена Фінансова Рада, яка відала державними кредитами та фінансовою політикою (ст. 38). Її члени повинні були призначатися гетьманом, але до неї, крім того, входили Отаман-міністр, міністр фінансів та Державний контролер (ст. 39). Рада повинна була обмірковувати час та умови здійснення державних позичок, справи, пов’язані із державним кредитом та грошовим обігом, здійснювати попередній розгляд справ по фінансовій частині, які потребували вирішення у законодавчому порядку (за особистого розпорядження гетьмана) (ст. 40) [3, с.103].

Маловідомим органом державної влади на сьогоднішній день залишається Колегія Верховних Правителів, яка створювалася на випадок смерті, тяжкої хвороби та перебування гетьмана поза межами Української Держави (тимчасовий закон від 1 серпня 1918 року). Причину створення такої державної інституції можна побачити у наступних рядках зі спогадів П. Скоропадського: «После убийства Эйхгорна меня полиция предупреждала неоднократно, что нужно теперь ожидать, что произойдет покушение на меня. Не желая, чтобы с моей смертью погибло дело, ради которого я столько пережил, я предложил Совету министров обсудить временную форму управления на Украине…Старая история Украины вся наполнена всевозможными осложнениями именно из-за того, что со смертью гетмана власти не было и начинались партийные раздоры из-за выбора нового гетмана, выборы которого обычно приводили к анархии» [6, с.272-273]. За законом, Колегія мала складатися із трьох осіб: одного правителя (разом із його заступником) заздалегідь визначав сам гетьман, другого вибирав Державний Сенат, а третього – Рада Міністрів. Колегія Верховних Правителів отримувала усі права та обов’язки, що їх мав глава держави (крім зміни законів від 29 квітня 1918 року). На чолі Колегії ставав правитель, призначений гетьманом, усі справи мали вирішуватися більшістю голосів [7]. Ця державна установа була використана в дії під час візиту Павла Скоропадського до Німеччини.

За відповідним законом, усі державні службовці Другого Гетьманату мали принести обітницю на вірність Українській Державі. У разі відмови, вони або звільнялися з посади, або не приймалися на неї. Урядовці цивільного відомства присягали «вірно служити Державі Українській, визнавати її державну владу, виконувати її закони і всіма силами охороняти її інтереси й добробут», а судді цивільного відомства складали обітницю наступного зразка: «Урочисто обіцяю додержувати вірності Державі Українській, твердо виконувати її закони, чинити справедливий суд, як совість мені каже, і завжди поводитися відповідно гідності свого стану» [2, с.104]. Як бачимо, у присязі жодним словом не обмовлено вірою і правдою служити гетьману, що підкреслювало б монархічний характер Гетьманату. Єдине, що у тексті присяги, яку мали приносити військові, крім іншого йшлося про служіння вірою і правдою Україні та Ясновельможному Пану Гетьману, але не як всевладному монарху, а «як найвищому вождю українських армій і флоту» [2, с.105]. Тобто мова йде виключно про зобов’язання виконувати накази свого вищого командування.

Таким чином, розглянувши основні законодавчі акти Української Держави та оцінки гетьмана, можна зробити висновок, що за часів Гетьманату були зроблені конкретні та виважені кроки на шляху розбудови та розвитку власне українських державних інституцій на території країни. Стосовно форми правління, можна погодитися із позицією А.Середи, яка стверджує, що Українська Держава П.Скоропадського базувалась на переплетінні монархічних, республіканських та диктаторських засад, що, на її думку, мало підвищувати рівень керованості країною [5, с.9]. Вона ж небезпідставно зазначає, що на форму правління, яка прийшла на зміну Центральній Раді, найбільше вплинули співвідношення соціальних і політичних сил, традиції країни, внутрішні і зовнішні фактори. Всі ці обставини призвели до появи постаті національного символу сильної влади – гетьмана, але вони ж і не дозволяли повернутися до старих часів монархізму.