История развития местного самоуправления в России 29 страница

- пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

- имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

- объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

- имущество библиотек поселения;

- имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

- имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

- имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

- имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

- земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

- пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

- леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

- имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

- имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.

Имущество муниципальных районов.

В собственности муниципальных районов могут находиться:

- имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

- автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

- пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

- имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

- имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

- имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

- имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

- имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

- имущество межпоселенческих библиотек;

- имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

- земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

- пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

- имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;

- имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.

Согласно ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным и региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Муниципальные предприятия и учреждения.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Назначение на должность и заключение трудового договора с руководителями муниципальных предприятий и учреждений производятся различными способами. Нередко назначение на должность руководителей муниципальных предприятий и учреждений производится по конкурсу главой муниципального образования в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования. При этом организация и проведение конкурса на замещение вакантных должностей руководителей муниципальных предприятий и учреждений осуществляются конкурсной комиссией, которая создается и действует в соответствии с положением о конкурсной комиссии, утверждаемым решением представительного органа муниципального образования.

Прекращение трудового договора с руководителем муниципального предприятия или учреждения производится по основаниям, предусмотренным законодательством и условиями трудового договора. Увольнение руководителя муниципального предприятия или учреждения производится, как правило, главой муниципального образования.

Руководители муниципальных предприятий и учреждений представляют администрации муниципального образования и (или) представительному органу муниципального образования отчеты об использовании имущества, закрепленного за муниципальным предприятием или учреждением, по установленным формам.

При необходимости кроме периодической обязательной отчетности руководители муниципальных предприятий и учреждений обязаны представлять информацию и отчеты о деятельности возглавляемых ими предприятий и учреждений по запросам представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования.

Руководитель муниципального предприятия, учреждения несет персональную ответственность за достоверность и своевременность представляемой отчетности.

В части 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Поэтому каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные и (или) региональные органы государственной власти отчеты об исполнении местных бюджетов.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования. Это может осуществляться, например, путем вывешивания данных документов на информационных стендах и т.п.

Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, утверждению и исполнению бюджета, а также по контролю за его исполнением, как правило, регулируется положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе муниципального образования, принимаемым решением представительного органа в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению местного бюджета, осуществлению контроля за его исполнением, утверждению отчета об исполнении бюджета, входят представительный орган, глава муниципального образования, администрация муниципального образования, контрольный орган и иные органы, должностные лица, на которые федеральным и региональными законодательствами, муниципальными правовыми актами возложены бюджетные полномочия.

Подготовка и утверждение проекта местного бюджета.

Решение о подготовке проекта местного бюджета муниципального образования, как правило, принимает его глава. Подготовку проекта местного бюджета осуществляет администрация муниципального образования.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации составлению проекта местного бюджета муниципального образования предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития муниципального образования и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых администрация муниципального образования осуществляет подготовку проекта местного бюджета.

Порядок и сроки подготовки проекта местного бюджета муниципального образования, перечень документов и материалов, обязательных для представления с проектом бюджета, определяются положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Проект местного бюджета составляется в соответствии с требованиями бюджетной классификации, установленными федеральными и региональными законами, решениями представительного органа муниципального образования.

Бюджет муниципального образования рассматривается и утверждается представительным органом по представлению главы муниципального образования. Проект местного бюджета муниципального образования предварительно рассматривается комиссией (комитетом) представительного органа муниципального образования, ведающей вопросами бюджета.

Исполнение местного бюджета.

Исполнение местного бюджета производится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Исполнение местного бюджета муниципального образования обеспечивается его администрацией.

Организация исполнения местного бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган администрации муниципального образования.

Бюджет муниципального образования исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Руководитель финансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

Территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Контроль за исполнением местного бюджета. Отчет об его исполнении.

Глава муниципального образования обязан периодически направлять в представительный орган информацию о ходе исполнения местного бюджета муниципального образования.

Годовой отчет об исполнении местного бюджета представляется в представительный орган муниципального образования в порядке и сроки, установленные положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в форме проекта решения вместе с документами и материалами, предусмотренными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

До начала рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета в представительном органе муниципального образования контрольным органом муниципального образования проводится внешняя проверка отчета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Объем, порядок, форма и способ указанной проверки, как правило, определяются положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и положением о контрольном органе муниципального образования.

Годовой отчет об исполнении местного бюджета подлежит утверждению представительным органом муниципального образования. Этот орган принимает решение по отчету об исполнении местного бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной контрольным органом муниципального образования.

Если в ходе проверки местного бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому решению о бюджете (в случае, если не вводился режим сокращения и блокировки расходов), представительный орган муниципального образования имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении местного бюджета.

57. Классификация объектов права муниципальной собственности.

Классификация объектов права муниципальной собственности может быть представлена следующим образом. Право муниципальной собственности распространяется на следующие объекты:

1. Недвижимое имущество (недвижимость):

а) земля (земельные участки);

б) объекты, неразрывно связанные с землей: водные объекты, леса и иные, неразрывно связанные с землей объекты растительного мира;

в) здания, сооружения, помещения;

г) иные недвижимые вещи, в том числе: приравненные к недвижимым вещам имущественные комплексы (предприятия) и движимые вещи (воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания).

2. Движимое имущество:

а) вещи, входящие в состав основных и оборотных производственных фондов, материальных запасов (оборудование, транспортные средства, сырье, материалы и др.);

б) деньги и ценные бумаги.

3. Квази-вещи:

а) доли (паи) в уставных капиталах коммерческих юридических лиц (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов);

б) иные имущественные права.

Сказанное дает право признать наиболее корректными формулировки тех уставов муниципальных образований, которые учитывают особенности объектов права собственности. В этой связи заслуживает упоминания Устав г. Н. Новгорода, в ст. 53 которого в состав муниципальной собственности города включаются средства бюджета города, муниципальные внебюджетные и валютный фонды, имущество органов местного самоуправления города, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, имущество муниципальных предприятий и организаций, муниципальных банков и других финансово-кредитных организаций, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, имущество муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта, и иное движимое и недвижимое имущество. Хотя и здесь, например, отнесение к городской собственности имущества органов местного самоуправления города крайне сомнительно с позиций Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Юридическая характеристика объектов права муниципальной собственности означает прежде всего исследование особенностей их правового режима. Это понятие достаточно давно вошло в обиход юридической науки, но, к сожалению, не получило глубокого анализа.

Два обстоятельства затрудняют решение данной задачи. Во-первых, не ясно, в какой мере уместно вообще введение в научный аппарат термина "правовой режим имущества". Для каждого, кому этот термин встречался в законодательстве или кто сталкивался с его объяснением в юридической литературе, становилось понятно, что речь идет в сущности о характеристике субъективных прав более или менее широкого круга субъектов. Мысль о том, что "никакого правового режима вещей на самом деле быть не может" и что в действительности правовой режим устанавливается не для вещей, а для связанного с ними поведения людей", казалось, давала все основания для признания термина "правовой режим вещей" (имущества) "сокращенным словесным образом" разнообразных актов человеческого поведения. Как заметил Р. Саватье, "реальные вещи выступают в юридической жизни через посредство прав, которые осуществляются в отношении этих вещей".

Между тем, на наш взгляд, данное понятие все же имеет право на самостоятельное существование. По своей сущности оно является предметной характеристикой юридических отношений. В нем предельно общим образом выражаются границы воздействия механизма правореализации на материальные процессы воспроизводства. И хотя речь идет все же о поведении людей, однако не "связанного с вещами", а направленного, воздействующего на вещи (имущество).

Во-вторых, ни теория права, ни отраслевые юридические науки не дают однозначного ответа на вопрос об объекте правоотношения, а это во многом осложняет анализ положения имущества (вещей) в механизме правового регулирования. Вещи (имущество, материальные блага) считают объектами права, правоотношения, субъективного права и юридической обязанности, сделки и права собственности одновременно (Ю.К. Толстой), объектами правоотношения и субъективного права и юридической обязанности (М.М. Агарков и С.С. Алексеев), объектами правоотношения, субъективного права и поведения управомоченного лица (Н.И. Матузов), материальными объектами правоотношения (О.С. Иоффе и др.).

Понятие "правовой режим имущества (вещей)" включает в себя сложный комплекс правовых норм, устанавливающих права и обязанности, объектом которых может выступать это имущество. "Правовой режим, — пишет В.И. Сенчищев,— это совокупность всех позитивно-правовых предписаний, существующих и действительных… и в соответствующих случаях определяющих права, обязанности, дозволения, запреты и предписания абсолютно всех лиц… по поводу того предмета (явления), в отношении которого они установлены". По своей характеристике эти нормы могут быть и регулятивными и охранительными, материальными и процессуальными, различной отраслевой принадлежности. Данный термин служит таким образом законченным выражением всех состояний "юридического бытия" материальных благ. К такому его истолкованию фактически пришел А.И. Масляев, считавший, что здесь имеется в виду "правовое положение имущества". И если с точки зрения языка науки с этим вряд ли можно согласиться, поскольку юридическая наука термин "правовое положение" прочно связывает с понятием субъекта права, то в остальном нельзя не признать, что термин "правовой режим" по отношению к материальному объекту правоотношения (вещи, имуществу) означает то же, что термин "правовое положение" по отношению к субъекту права.

В содержании норм, образующих модель правового режима любого имущества, проявляется действие по крайней мере трех факторов. Во-первых, это социально-экономическая функция материальных благ и, прежде всего, вещей, в которых выражается материальная сторона общественных отношений, их экономическая ценность. С другой стороны, общественные производственные отношения реализуют экономическую функцию вещей, выступающих в качестве средств производства и предметов потребления. Если допустить, что правовое опосредование отношений общественного производства происходит все же через систему имущественных отношений (С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, В.П. Грибанов и др.), а не напрямую (М.М. Агарков, Д.М. Генкин, О.А. Красавчиков и др.), то последние могут рассматриваться в качестве той социальной формы, в которой экономическая функция вещей приобретает юридическое значение и отражается в нормах права.

По этому признаку различаются нормы, общие для всех вещей (например, риск случайной гибели), нормы, общие для некоторого рода вещей (например, государственная регистрация прав на недвижимое имущество или правила операций (сделок) с валютными ценностями), и нормы, относящиеся только к какому либо одному виду вещей (например, правила совершения сделок с жилыми помещениями).

Во-вторых, содержание норм, образующих правовой режим имущества, определяется социально-экономической функцией субъекта, т. е. его ролью как агента общественного производства и его местом в политической организации общества. При этом если одни нормы устанавливают права и обязанности субъектов применительно к принадлежащему им (закрепленному за ними) имуществу, то другие — применительно к имуществу других лиц (своему или чужому). Кроме того, здесь также могут быть выделены нормы, относящиеся ко всем субъектам (содержание права собственности, недопустимости злоупотребления правом собственности и др.), нормы, общие для субъектов определенного рода (например, для основных средств учреждений), и, наконец, нормы, адресуемые одному виду субъектов (например, имуществу государственных и муниципальных образовательных учреждений).

В-третьих, "правовой режим" всякой вещи отражает то, что С.З. Михайлин назвал стадиями движения имущества, а экономическая наука — стадиями жизненного цикла продукции (проектирование, производство, обращение, эксплуатация или потребление).

По правовому режиму все объекты муниципальной собственности разделяются на имущество муниципальной казны и имущество муниципальных предприятий и учреждений. Кроме того, объекты муниципальной собственности по правовому режиму объединяются в различные фонды, существующие как в натуральной, так и денежной форме. К числу первых относятся муниципальный жилищный фонд, муниципальный фонд нежилых помещений, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения; муниципальный музейный фонд и др. Примерами второго рода являются муниципальные бюджетные и внебюджетные фонды. Фондом в юридической науке принято понимать совокупность объектов (главным образом вещей, денег и ценных бумаг), обладающих общностью правового режима и в первую очередь общим целевым назначением. "Совокупность имущества (предметов, средств и др.), имеющего единое целевое (производственно-хозяйственное) назначение и одинаковый правовой режим, составляет фонд". Право муниципальной собственности как разновидность права публичной собственности реализуется в первую очередь по отношению к такой совокупности объектов, как фонды муниципального имущества, путем установления их правового режима, управления (распределения и перераспределения), контроля за их использованием иохраной (защитой) прав собственности на это имущество. В советское время В.С. Якушев обратил внимание на то, что имущественные комплексы и фонды выступают непосредственными объектами права государственной собственности, а объектами права оперативного управления являются конкретные вещи, входящие в тот или иной фонд.

В составе муниципальной казны необходимо различать денежные средства муниципального бюджета и иное имущество (как движимое, так и недвижимое), не закрепленное на праве хозяйственного ведения либо праве оперативного управления за каким-либо предприятием либо учреждением.

К числу важнейших видов такого имущества относятся муниципальные земли, жилищный и нежилой фонд; объекты городской инженерной инфраструктуры, городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства, денежные средства внебюджетных муниципальных фондов и другие вещи, чей правовой режим не позволяет считать их объектами права хозяйственного ведения либо права оперативного управления муниципальных предприятий или учреждений. Оперативное управление такими объектами осуществляют органы местного самоуправления.

В составе распределенного муниципального имущества, во-первых, следует назвать имущество (основные и оборотные средства) жилищно-эксплуатационных, ремонтно-строительных, транспортных и иных муниципальных предприятий, осуществляющих обслуживание, эксплуатацию, содержание или ремонт вышеуказанных объектов муниципальной собственности.

Во-вторых, в составе этой группы объектов нужно назвать имущество муниципальных предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, а также муниципальных предприятий, обеспечивающих их работу (оптовой торговли, заготовительных, ремонтно-строительных, переработки и хранения и др.).

В-третьих, имущество муниципальных учреждений здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

ГК РФ допускает возможность закрепления отдельных объектов в исключительной собственности муниципальных образований (п. 3 ст. 212 ГК). Однако какого-либо закона по вопросу об исключительных объектах муниципальной собственности до сих пор не принято. Хотя определенные шаги в этом направлении предпринимаются, что свидетельствует о действительной значимости этой проблемы. Так, например, был принят закон о сохранении статуса муниципальных учреждений и объявлении моратория на их приватизацию. Этим нормативным актом была запрещена приватизация образовательных учреждений всех типов, включая объекты их производственной и социальной инфраструктуры, в том числе: