История развития местного самоуправления в России 25 страница

На практике это означает, что муниципальные образования, создаваемые в субъектах Российской Федерации должны быть указаны в специальном региональном законе (или в ином нормативном правовом акте, например, в Конституции или Уставе). При этом, в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население любого городского или сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Во многих субъектах Российской Федерации, особенно на первом этапе реформирования системы местного самоуправления, эти требования не соблюдались, в связи с чем создавалась неопределённость в вопросе о том, где именно должны создаваться муниципальные образования, а само местное самоуправление подчас подменялось государственным управлением в различных формах.

При рассмотрении дел, связанных с определением территорий, на которых должно реализовываться право граждан на местное самоуправление, судам следует иметь в виду то, что население ни одного населённого пункта на территории Российской Федерации не может быть лишено права в той или иной форме участвовать в местном самоуправлении. Нигде местное самоуправление не может быть заменено государственным управлением, а органы государственной власти и управления, не могут осуществлять функции органов местного самоуправления.

Такая правовая позиция неоднократно высказывалась в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и в судебной практике приводила к признанию незаконным исключения территорий субъектов Российской Федерации из сферы действия муниципального права.

_________________________

Постановление от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1997 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»;

Постановление от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80,92,93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

В силу ст. 15 Конституции Российской Федерации она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

В тех случаях, когда законодательством субъектов Российской Федерации какие-либо территории выводятся из сферы действия муниципального права, такие ограничения подлежат устранению, в том числе и в судебном порядке. Федеративное устройство Российской Федерации не допускает установление в субъектах Российской Федерации верховенства регионального законодательства над Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В ст., ст. 15 и 76 Конституции Российской Федерации провозглашён принцип высшей юридической силы Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и верховенства федеральных законов над законами субъектов Российской Федерации.

В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации или любых иных законодательных актов субъектов Российской Федерации в силу прямого указания ч. 3 ст. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации суды обязаны руководствоваться при разрешении конкретных дел нормами Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать свои законы, но эти законы должны соответствовать федеральному законодательству по данному предмету совместного ведения (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. ст. 12, 131 Конституции Российской Федерации каждому гарантировано право на участие в осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Эти положения Конституции Российской Федерации не могут пониматься иначе, как запрещающие исключать какие-либо территории или группы населения из сферы действия местного самоуправления. Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна осуществляться на таком уровне и в таких формах, чтобы при этом было обеспечено право граждан Российской Федерации на местное самоуправление на всей территории субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч.1 ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население любого городского и сельского поселения не может быть лишено право на осуществление местного самоуправления.

Закреплённый в Конституции Российской Федерации принцип недопустимости отказа в реализации права граждан на местное самоуправление на какой-либо территории в отдельных регионах реализуется с учётом особенностей их статуса. В соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Особенности реализации права граждан на местное самоуправление в закрытом административно-территориальном образовании определяется Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (в редакции Федерального закона от 28 ноября 1996 г. № 144-ФЗ) «О закрытом административно-территориальном образовании», в соответствии с которым определяется правовой статус, территория, границы закрытого административно-территориального образования, компетенция органов местного самоуправления, а также компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в разрешении вопросов, касающихся закрытого административно-территориального образования.

Таким образом, правовое регулирование как статуса ЗАТО, так и вопросов реализации права населения ЗАТО на местное самоуправление регулируется специальным Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании», устанавливающим отдельные исключения из общих правил реализации права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» закрытым административно-территориальным образованием признаётся имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, на территории которого расположены режимные предприятия и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимается Президентом Российской Федерации (ч.1 ст. 2 Закона), его административная подчинённость и границы устанавливаются Правительством Российской Федерации, которое определяет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении ЗАТО (ч. 3 ст. 2 Закона).

В ч. 4 ст. 2 указанного Закона определено, что иные федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учётом особенностей, установленных настоящим Законом.

Данная норма ограничивает права органов государственной власти и местного самоуправления по разрешению вопросов, связанных с местным самоуправлением в ЗАТО, в связи с чем законодательные органы субъектов Российской Федерации не вправе решать вопросы, отнесённые к компетенции Правительства РФ или переданные им на разрешение исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

На территории ЗАТО в соответствии со ст. 3 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» и «Положением об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации», утверждённым Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1998 г. № 655 устанавливаются запретные и контролируемые охраняемые зоны, пропускной режим, разрешительныё порядок въезда, выезда и проживания в ЗАТО. Деятельность любых юридических лиц, в том числе и органов местного самоуправления на территории ЗАТО должна быть направлена на удовлетворение потребностей жителей ЗАТО (п. 29 Положения).

Во многих регионах характерны ситуации, когда жители определённых территорий, в которых ранее существовали местные Советы народных депутатов, требуют в судебном порядке назначить выборы в органы местного самоуправления, хотя статус муниципального образования эти территории в установленном порядке не приобрели.

В юридической литературе высказывалось мнение о том, что территории, ранее входившие в юрисдикцию местных Советов, с принятием нового законодательства о местном самоуправлении автоматически преобразовались в муниципальные образования. Такая позиция обосновывается тем, что, во-первых, в результате прекращения полномочий местных Советов народных депутатов в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 161 и от 26 октября 1993 года № 1760 их функции выполняли местные администрации, главы которых получили статус глав местного самоуправления; во-вторых, тем, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержится норм, которые требовали бы установления или пересмотра статуса населенных пунктов (городских и Сельских поселений) и иных территорий, где ранее осуществлялось местное самоуправление, в качестве муниципальных образований в связи с вступлением в силу Конституции Российской федерации, указанного федерального закона или других нормативных правовых актов, в том числе законов субъектов Российской федерации и уставов муниципальных образований. Напротив, этим Федеральным законом установлено (первый абзац пункта 1 статьи 12), что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях, а территории муниципальных образований (именно территории, а не их статус1) устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской федерации. В этой же статье (третий абзац пункта 1) установлена императивная норма, не допускающая лишения права населения городских и сельских поселений на осуществление местного самоуправления независимо от их численности.

В статье 13 указанного Федерального закона определен порядок установления и изменения границ территории при образовании, преобразовании, объединении или упразднении муниципальных. образований, причем не содержится упоминаний о пересмотре или установлении статуса муниципальных образований. Из этого делается вывод о том, что законодатель исходит из преемственности ранее установленных в законодательстве Российской Федерации прав населения муниципальных образований и органов местного самоуправления муниципальных образований в осуществлении местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Практика рассмотрения в судах споров данной категории показала, что эта правовая позиция является недостаточно обоснованной, а в ряде случаев - ошибочной.

С принятием Конституции Российской Федерации и федеральных законов о местном самоуправлении ранее существовавшая на местах система органов государственной власти была упразднена (на практике почти повсеместно деятельность местных Советов была прекращена), на её месте создаётся принципиально новая, независимая от органов государственной власти, система органов самоуправления населения. В связи с формированием этой новой системы органов местного самоуправления коренному пересмотру подверглись не только функции самих органов местного самоуправления, но и полномочия органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации получили право в соответствии с федеральным законодательством с своих региональных законах разрешать вопросы местного самоуправления, имеющие общерегиональный характер и не входящие в исключительную компетенцию органов местного самоуправления. К числу этих вопросов отнесены определение территорий муниципальных образований, их образование, преобразование и ликвидация.

В большинстве регионов России местный законодатель предусмотрел возможность формирования системы органов местного самоуправления как на уровне сельских районов и городов с районным делением, так и на более низком уровне. В вязи с этим суды в своей практике столкнулись с необходимостью дать правовую оценку той ситуации, когда на уровне сельских районов и городов с районным делением формируются органы местного самоуправления, в уставах которых не предусматривается существование внутренних самостоятельных муниципальных образований. В большинстве случаев суды по этим вопросам принимают правильные решения, суть которых сводится к недопустимости принудительного формирования в судебном порядке органов местного самоуправления, не предусмотренных в уставах уже созданных более крупных муниципальных образований. Однако, в ряде случаев суды ошибочно назначают выборы органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным Законом от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», хотя субъектом Российской Федерации определены иные территории муниципальных образований и создана собственная нормативно-правовая база, позволяющая провести муниципальные выборы.

В соответствии со ст.1 указанного Закона определены случаи его применения при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления если:

законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В соответствии со ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за гражданами признаётся право на территориальное общественное самоуправление, под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Статья 46 того же Федерального закона предусматривает, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

43. Согласно Конституции РФ (ст. 130) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Значит, местное самоуправление в Российской Федерации - это система организации и деятельности граждан, представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.
Эта роль определяется прежде всего тем, что через ряд форм непосредственной демократии, таких, как выборы, собрания населения и других, обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы органов местного самоуправления. Имея это в виду, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.
Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы, например местные референдумы, собрания (сходы) граждан, сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.
Итак, формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане непосредственно осуществляют местное самоуправление, являются референдум, выборы, собрания (сходы) и др.
Местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 16) местный референдум назначается органом местного самоуправления по собственной инициативе или по инициативе граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, в соответствии с уставом муниципального образования.
Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который в соответствии с уставом муниципального образования может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.
На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке этих выборов; о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе органов местного самоуправления; об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц; о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
На местный референдум не могут быть вынесены также вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации и соответствующего субъекта Федерации.
В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе.
Голосование осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.
Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения его решений устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъекта.
В настоящее время в Российской Федерации нет специального закона о местном референдуме. Сегодня, кроме упомянутых положений, на федеральном уровне устанавливается право каждого гражданина РФ участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции РФ); признание референдума в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), а также право главы местного самоуправления выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении (Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" <*>).
--------------------------------
<*> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5071.

Вместе с тем законы или положения о местном референдуме приняты рядом субъектов Российской Федерации. Так, Закон Чувашской Республики от 19 января 1994 г. "О местном референдуме в Чувашской Республике" закрепляет за представительным органом местного самоуправления право принимать решение о проведении референдума как по собственной инициативе, так и по требованию граждан. Согласно этому Закону на местный референдум могут выноситься такие вопросы, как застройка данного населенного пункта, создание крупных предприятий, определение приоритетов в развитии территории и другие важные вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления.
Наиболее массовой формой прямого народного волеизъявления являются выборы. Их значение определяется прежде всего тем, что посредством выборов образуются представительные органы, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также получают свои полномочия главы местной администрации - еще одна важная форма осуществления населением местного самоуправления.
Однако только этим значение выборов не ограничивается. В ходе избирательных кампаний граждане, делая те или иные предложения, направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает предпосылки для их удовлетворения.
Надо сказать, что курс на развитие местного самоуправления в Российской Федерации может быть успешным, если при выборах в представительные органы местного самоуправления будет каждый раз формироваться достойный депутатский корпус. Именно от этого в значительной степени зависят эффективность работы представительных органов местного самоуправления, выполнение ими функций местного самоуправления, укрепление их авторитета среди населения.
Вместе с тем успешность этого курса в немалой степени зависит и от качественного состава тех, кто возглавляет местную администрацию, так как этот состав тоже определяется населением на выборах.
В настоящее время правовой основой выборов в органы местного самоуправления являются: Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также принятые органами государственной власти субъектов Федерации законы или Положения о выборах в органы местного самоуправления, уставы муниципальных образований.
Если законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования; в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления; полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти; законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований; истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, то применяется Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497; 1998. N 26. Ст. 3005.

Этот Федеральный закон имеет в качестве приложения Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Он применяется для защиты конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Кроме того, согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 11) в случае, если срок полномочий органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо не может быть применен вследствие установленного судом его несоответствия Конституции РФ, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, соответствие которым является обязательным для проведения соответствующих выборов, выборы органа местного самоуправления проводятся на основе федерального законодательства, обеспечивающего конституционные права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. При этом законы субъектов Федерации применяются в части, не противоречащей федеральным законам.
Согласно действующему законодательству, выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории соответствующих муниципальных образований, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Право избирать депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, постоянно проживающему на территории соответствующего муниципального образования и достигшему на день выборов 18 лет.
Депутатом представительного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года, постоянно проживающий на территории соответствующего муниципального образования.
Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.
Не имеют права избирать и быть избранными депутатами представительных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Депутаты представительных органов местного самоуправления избираются по одномандатным избирательным округам, одному или нескольким многомандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования на основе единой нормы представительства.
Избрание выборных должностных лиц местного самоуправления проводится по единому округу, границы которого совпадают с границами муниципального образования.
Право выдвижения кандидатов принадлежит избирательным объединениям и непосредственно избирателям. Кандидаты могут быть также выдвинуты в порядке самовыдвижения.
Избирательное объединение - общественное объединение, а также его региональные и местные отделения, которые в соответствии с законодательством имеют право выдвигать кандидатов.
Два или более избирательных объединений для совместного участия в выборах могут добровольно объединяться в избирательные блоки. Избирательный блок обладает правами избирательного объединения. Общественные объединения не могут входить в состав более чем одного избирательного блока.
Для подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципального образования могут создаваться следующие избирательные комиссии:
- избирательные комиссии муниципального образования;
- окружные избирательные комиссии;
- территориальные избирательные комиссии;
- участковые избирательные комиссии.
Создание избирательной комиссии муниципального образования является обязательным.
Период выдвижения кандидатов при выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц муниципальных образований должен составлять не менее 20 дней. Для регистрации кандидата в депутаты или на должность выборного должностного лица местного самоуправления необходимо представить собранные в поддержку кандидата подписи избирателей соответствующего избирательного округа, составляющие в сумме не более двух процентов от числа избирателей округа.
В муниципальных образованиях с числом зарегистрированных в соответствии с действующим законодательством избирателей менее 10 тысяч человек сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов может не производиться, если законом субъекта Федерации не предусмотрен иной порядок выдвижения кандидата.
Подписные листы в поддержку кандидата для его регистрации представляются в соответствующую избирательную комиссию не позднее 30 дней до дня выборов.
Предвыборная агитация проводится со дня регистрации кандидата и прекращается за сутки до дня голосования (с нуля часов дня, предшествующего дню выборов).
Голосование проводится в день выборов с 8 до 22 часов по местному времени. Если по избирательному участку проголосовали все зарегистрированные избиратели, участковая избирательная комиссия может прекратить голосование ранее 22 часов.
Избранным признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равенстве голосов избранным признается кандидат, зарегистрированный раньше.
Выборы признаются недействительными, если нарушения, допущенные при их проведении, не позволяют с достоверностью установить волеизъявление избирателей; если выборы были признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков, а также по решению суда.
Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено действующим законодательством, либо если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, а также если ни один список кандидатов не получил число голосов, необходимое в соответствии с законодательством, для того чтобы принять участие в распределении мандатов.
Если выборы были признаны несостоявшимися или недействительными, назначаются повторные выборы, которые проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня первоначальных выборов или не позднее чем через три месяца со дня признания выборов недействительными.
Следует отметить, что ранее законодательство закрепляло тесно связанные с выборами такие формы непосредственной демократии, как наказы избирателей - одобренные предвыборными собраниями и имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности представительных органов местного самоуправления, а также отчеты и отзыв депутатов.
Действующие федеральные акты не предусматривают большинство из этих форм. Однако на уровне субъектов Федерации этот вопрос решается по-разному. Например, Закон Удмуртской Республики от 27 января 1994 г. "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" содержит гл. VI, посвященную порядку отзыва депутатов, досрочному прекращению полномочий представительного органа и главы местной администрации.
Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступной гражданам и выступающей средством их самоорганизации, общественного самоуправления, являются собрания (сходы). Собрания (сходы) позволяют сочетать коллективное обсуждение вопросов и принятие решений гражданами с личной активностью и инициативой - выступлениями, участием в голосовании и т.д. Тем самым собрания (сходы) играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций.
Согласно Закону Российской Федерации от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (ст. 81) к компетенции общих собраний (сходов), конференций граждан относились избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них; утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их исполнении; решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения, затрагивающих интересы населения соответствующих территорий. Особые права законодательство закрепляло за общими собраниями (сходами) граждан, проживающих в сельских населенных пунктах и поселках. Вместо практиковавшегося прежде самообложения сельского населения, чтобы привлечь дополнительные средства населения на осуществление мероприятий по благоустройству и социально-культурному развитию сельских населенных пунктов, согласно Закону Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (п. "ж" ст. 21), а также Закону Российской Федерации от 16 июля 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России" (п. "м" ст. 1) были введены целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий и другие цели, ставки сборов по которым в поселках и сельских населенных пунктах было решено устанавливать на собраниях и сходах жителей.
Ставка сборов в год не могла превышать размера трех процентов от 12 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда для физического лица, а для юридического лица - размера трех процентов от годового фонда заработной платы, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда.
В последние годы роль собраний, сходов граждан существенно изменилась.
Если прежде собрания (сходы) действовали наряду с местными органами власти, то в настоящее время в небольших городских и сельских поселках собрания (сходы) граждан все чаще становятся органами населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы в таких случаях не образуются.
Изменился и порядок регламентации созыва и проведения собраний (сходов) граждан как формы территориального общественного самоуправления населения. Эти вопросы решаются не на федеральном уровне, а на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые принимают уставы или положения, регулирующие вопросы осуществления местного самоуправления.
Помимо референдумов, выборов, собраний (сходов) граждан в практике местного самоуправления используются и другие формы непосредственной демократии: народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления и др.
Население в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.
Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления.
Составной частью системы местного самоуправления являются территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
К таким органам относятся советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, советы или комитеты улиц, кварталов, домов.
Органы территориального общественного самоуправления населения создаются по инициативе граждан на основе добровольного волеизъявления. Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определяется положениями (уставами) об этих органах, подготовленными с учетом полномочий, переданных им органами местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Эти органы могут осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, образуемые за счет доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований, других поступлений. Рассматриваемые органы могут быть юридическими лицами.
Решения органов территориального общественного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны к исполнению гражданами, проживающими на данной территории, а также предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами, которым они адресованы.
В систему местного самоуправления входят и общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры <*>.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный закон от 20 июля 2000 г. "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.