Защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей от неправомерных действий государственных и муниципальных органов

НОВОЕ В ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ

КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)

С.В. ПЫЛИН

Пылин С.В., доцент Санкт-Петербургского государственного политехнического университета, кандидат юридических наук.

В последние годы, несмотря на действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <1>, в целом необходимые контроль и надзор за деятельностью этой категории предпринимателей, в первую очередь в сфере малого и среднего предпринимательства, приобрели избыточный и коррупционный характер, стали существенно ущемлять бизнес.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436; 2002. N 44. Ст. 4297; 2003. N 2. Ст. 169; 2005. N 27. Ст. 2719; 2006. N 1. Ст. 17; 2007. N 1. Ст. 29; 2008. N 52. Ст. 6227.

Работники таких отраслей, прежде всего производства и торговли, отмечали, что проверки у них проводятся от 6 раз в полугодие и более и имеют преимущественно внеплановый характер. Это подтверждают и результаты мониторинга, проведенного Минэкономразвития России в 2006 г., согласно которому в стране проходит более 20 млн. проверок (без учета налоговых проверок и проверок правоохранительных органов), на организацию и проведение которых из федерального бюджета тратится более 162 млрд. руб.

При этом избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к доказательству необходимости государственного вмешательства в экономику не только не обеспечивают в полной мере безопасность товаров (работ, услуг), но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность.

К тому же со стороны контролирующих организаций и правоохранительных органов организовываются незаконные плановые и внеплановые проверки, зачастую противоправно используется административный ресурс в целях оказания давления для рейдерских захватов предприятий. Особую опасность такие действия представляют для малого и среднего бизнеса, не имеющего серьезных ресурсов для защиты своих интересов и своей собственности, но при этом являющегося фундаментом среднего класса, гарантом социальной стабильности и устойчивости общества. Исходя из этой проблемы возникает важная задача государственного регулирования: обеспечение надежных гарантий для свободного развития малого и среднего бизнеса, который служит одной из точек роста для экономики.

Все это потребовало принятия конкретных мер по пресечению указанных правонарушений и преступлений, созданию противодействия для коррупционных действий и злоупотреблений. Такие меры были определены Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" <2>. Правительству РФ было поручено в 2-месячный срок разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, предусматривающих:

--------------------------------

<2> Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2293.

- усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);

- проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);

- проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ;

- преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции;

- замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий;

- исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел России, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности;

- наделение органов государственной власти субъектов РФ правом определять порядок предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе занимающимся социально значимыми видами деятельности, помещений в аренду на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) за счет специально выделенных для этой цели помещений и (или) порядок продажи в собственность субъектов малого и среднего предпринимательства арендуемых ими не менее трех лет помещений с возможностью рассрочки оплаты и без проведения аукциона;

- до 1 сентября 2008 г. утвердить план мероприятий, направленных на существенное упрощение и удешевление процедуры присоединения к электрическим сетям объектов, необходимых для осуществления деятельности субъектами малого и среднего предпринимательства, и до 1 июля 2009 г. представить в установленном порядке доклад о реализации плана мероприятий.

Во исполнение названного Указа Президента РФ достаточно оперативно был принят новый Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ) <3>, который был разработан в целях правового регулирования ряда проблем, выявленных по итогам правоприменительной практики аналогичного Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ.

--------------------------------

<3> Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6249; 2009. N 18. Ст. 2140; N 29. Ст. 3601; N 48. Ст. 5711.

Новый Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ устанавливает:

- порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

- порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

- права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

- права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Проверки подразделяются на плановые и внеплановые, документарные и выездные. Плановые проверки, как правило, должны проводиться не чаще чем раз в три года (за исключением организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования, здравоохранения и социальной сфере). Ежегодный сводный план проверок составляется Генеральной прокуратурой Российской Федерации и размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры.

Внеплановые проверки теперь возможны только в определенных случаях: если есть угроза причинения вреда жизни и здоровью граждан, либо причинения вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также в случае угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Также внеплановые проверки возможны по жалобам потребителей о нарушении их прав.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, планирующие заняться бытовыми услугами, торговлей, общественным питанием и некоторыми другими видами деятельности, обязаны уведомить об этом соответствующие контролирующие органы. Уведомление направляется после государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и постановки их на налоговый учет до начала фактического осуществления деятельности. Форма уведомления и порядок его представления устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:

- преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

- презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

- открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;

- недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

- недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;

- ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

- недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

- финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

- разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 28 октября 2009 г. N 847 "Об утверждении Положения о направлении органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также формы и содержания сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей" <4> определен порядок направления органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, в соответствующие органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

--------------------------------

<4> Постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2009 г. N 847 "Об утверждении Положения о направлении органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также формы и содержания сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей" // СЗ РФ. 2009. N 44. Ст. 5244.

30 апреля 2009 г. генеральный прокурор России Ю. Чайка подписал приказ о новых правилах согласования внеплановых проверок. Приказ размещен на сайте Генеральной прокуратуры. Генеральная прокуратура создала новое подразделение - отдел по надзору за исполнением законодательства о государственном контроле. До сведения прокуроров страны доведено, что любое вмешательство контролеров в работу малых предприятий было законно.

Аналогичные меры по сокращению и упрощению проверки малого бизнеса приняло и Министерство внутренних дел РФ. Предусмотрено, что составлять протоколы об административных правонарушениях будут только сотрудники подразделений милиции, специализирующихся на борьбе с преступлениями в сфере экономики. Все административные процедуры теперь строго регламентированы и упрощены. Это сделает проверки малого бизнеса более цивилизованными. Взят курс на тесное взаимодействие правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Теперь сотрудники милиции станут включаться в проверки только в самых серьезных случаях, по ходатайству руководства контрольно-надзорных органов. Таким образом, проверяющие уже не будут ломиться в фирму из всех инстанций.

В Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ закреплен ряд правовых гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В частности, органы государственного и муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По инициативе Правительства России впервые внесены в Кодекс об административных правонарушениях поправки, вводящие в практику штрафы за несоблюдение правил проверки предприятий.

Результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Руководитель или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель или его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного и муниципального контроля; обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке.

Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного и муниципального контроля, признанных в установленном законодательством России порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

Глава 3. ПРАВА ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ, ИНДИВИДУАЛЬНЫХ

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО

КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА), МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

И ЗАЩИТА ИХ ПРАВ

Статья 21. Права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки

Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:

1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 22. Право юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля

1. Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

2. При определении размера вреда, причиненного юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям неправомерными действиями (бездействием) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностными лицами, также учитываются расходы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности, и затраты, которые юридические лица, индивидуальные предприниматели, права и (или) законные интересы которых нарушены, осуществили или должны осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи.

3. Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям правомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, возмещению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Статья 23. Защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля

1. Защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Заявление об обжаловании действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц подлежит рассмотрению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

3. Нормативные правовые акты органов государственного контроля (надзора) или муниципальные правовые акты органов муниципального контроля, нарушающие права и (или) законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не соответствующие законодательству Российской Федерации, могут быть признаны недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статья 24. Общественная защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля

1. Юридические лица независимо от организационно-правовой формы в соответствии с уставными документами, индивидуальные предприниматели имеют право осуществлять защиту своих прав и (или) законных интересов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

2. Объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, саморегулируемые организации вправе:

1) обращаться в органы прокуратуры с просьбой принести протест на противоречащие закону нормативные правовые акты, на основании которых проводятся проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

2) обращаться в суд в защиту нарушенных при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля прав и (или) законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся членами указанных объединений, саморегулируемых организаций.

Статья 25. Ответственность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за нарушение настоящего Федерального закона

1. При проведении проверок юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

2. Юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, допустившие нарушение настоящего Федерального закона, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.