Вопрос 3. Прокуратура и ее место в структуре государственных органов Российской Федерации

Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способству­ет взаимодействию ветвей власти, их согласованному функциони­рованию как единой государственной власти; все они заинтересо­ваны в сохранении и укреплении законности, обеспечивать кото­рую призвана прокуратура.

Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной влас­ти может разрушить сложившуюся в государстве систему (сдер­жек и противовесов), усилить опасность нарушения законов. И ис­полнительные органы, и судебная власть так или иначе применяют законы. Нарушения Конституции, федеральных законов судами, органами исполнительной власти чреваты тяжкими последствия­ми. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполне­нием законов представительными органами и в определенной мере судебной властью.

Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не может относиться ни к органам судебной, ни к органам исполни­тельной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118 Конституции), а ст. 77 Конституции уста­навливает, что федеральные органы исполнительной власти и орга­ны исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систе­му исполнительной власти в Российской Федерации. Органы,же прокуратуры, действующие на территории субъектов РФ, являют­ся федеральными органами — звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ).

До принятия Конституции 1993 г. прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти, чему соответство­вал порядок назначения Генерального прокурора РФ на должность, его подотчетность только высшим законодательным органам. Таким образом, прокурор был ориентирован на сотрудничество преиму­щественно с одной ветвью власти — законодательной, только ей он был подконтролен и только ее решения обязан был выполнять.

В настоящее время Президент РФ, будучи главой государства, принял на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура должна стать важной опорой прези­дентской власти в ее усилиях по преодолению правовой нестабиль­ности общества, повышению авторитета законов и подзаконных актов.

В этих условиях усиливается роль прокуратуры как централизо­ванной системы, имеющей своих, подчиненных Генеральному прокурору представителей во всех субъектах Федерации, а также в городах и районах.

Взаимоотношения прокуратуры с законодательной властью весьма тесные. Они пред­определены Конституцией Российской федерации, в соответствии с п. «з» ч. 1 ст. 102 которой назначение на должность и освобожде­ние от должности Генерального прокурора РФ относится к веде­нию Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Это назначе­ние производится Советом Федерации по представлению Прези­дента РФ. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет пала­там Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению (ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской федерации»).

Взаимодействие между прокуратурой и законодательной влас­тью осуществляется постоянно. Чем совершеннее будет россий­ское законодательство и качество отдельных законов, тем, естест­венно, прокуратура лучше будет выполнять свое государственно-правовое предназначение — надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Укрепляя свои связи с законодательной властью, прокуратура способствует устра­нению многих возникающих в переходный период проблем, свя­занных с правотворчеством.

К сожалению, на эффективности этой деятельности отрица­тельно сказывается отсутствие у Генерального прокурора консти­туционного права законодательной инициативы. В то же время в конституциях (уставах) ряда субъектов федерации право законо­дательной инициативы прокуроров предусмотрено. Нелогичность данной ситуации очевидна и требует позитивного законодательно­го разрешения.

Тем не менее в сложившихся условиях законопроектная дея­тельность прокуратуры осуществляется достаточно интенсивно. Генеральная прокуратура РФ регулярно направляет в Государст­венную Думу информацию о недостатках законодательного регу­лирования отдельных областей общественной жизни. В прокурату­ре постоянно ведется серьезная законопроектная работа, проекты отдельных законов направляются субъектам законодательной ини­циативы (Президенту РФ и Правительству РФ) для последующего их внесения в Государственную Думу. Более перспективным, разу­меется, было бы наделение прокуратуры правом законодательной инициативы. Существуют и другие широко используемые формы влияния прокуратуры на законотворческий процесс (экспертиза законопроектов, участие представителей прокуратуры в рабочих группах комитетов Государственной Думы по подготовке ими зако­нопроектов, в парламентских слушаниях и т.д.).

Вопрос 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.

Применительно к прокуратуре принципы организации и деятельности – это закрепленные в Конституции Российской Федерации и в других законах основополагающие требования, которые выражают политическое и государственное назначение прокуратуры, определяют задачи и полномочия прокуроров, а также содержание и характер правовых средств и методов по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве. Они содержат признаки и качества, определяющие отличие органов прокура­туры от иных государственных органов, в том числе и от правоохранительных.

Закрепленные в законах принципы организации и деятельности органов прокуратуры носят общеобязательный характер, то есть требование их соблюдения обязательно не только для самих прокуроров, но и для всех органов государственной власти и управления, общественных организаций, должностных лиц, за законностью деятельности которых осуществляют надзор прокуроры.

В соответствии со ст. 4 Закона о прокуратуре принципами организации и деятельности органов прокуратуры являются: законность, единство и централизация, независимость, гласность.

Принцип законности – важнейшее общеправовое начало деятельности всех субъектов правоприменения и правоохраны. Для прокуратуры, являющейся, по словам известного российского юриста А.Ф. Кони, «живым напоминанием закона»[1], данный принцип выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она подчинена интересам обеспечения исполнения законов как сердцевины законности. Это главная цель прокуратуры – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Принцип законности означает, что органы прокуратуры осуществляют свои функции в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ органы прокуратуры, как и все другие государственные органы, в своей работе обязаны соблюдать Конституцию РФ и иные законы и исходить из их требований. Это конституционное предписание для органов прокуратуры имеет особо актуальное значение, так как, являясь блюстителем законности в государстве, прокуроры не должны допускать произвола, нарушений или отступлений от закона.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается.

В соответствии с данным принципом прокуроры всех уровней обладают едиными полномочиями и средствами их реализации в виде таких актов прокурорского реагирования, как протесты, представления, постановления, предостережения о недопустимости нарушений законов, обращения с заявлениями в суды и др.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, им же освобождаются от должности без каких-либо согласований.

Исходя из принципа единства и централизации, вышестоящий прокурор вправе издавать приказы и указания, обязательные для исполнения нижестоящими прокурорами, брать на себя исполнение их обязанностей.

Этот принцип обеспечивается:

- установленным порядком формирования органов прокуратуры, назначения прокуроров на должность и освобождения от нее;

- правом Генерального прокурора Российской Федерации своим приказом утверждать персональный состав Коллегии Генеральной прокуратуры (персональный состав коллегии в прокуратуре субъекта Российской Федерации утверждается соответствующим прокурором).

Принцип независимости состоит в том, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государст­венной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений.

В целях обеспечения действенности принципа независимости ст. 4 Закона о прокуратуре устанавливает, что работники прокуратуры не могут:

- быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления;

- являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности;

- совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Кроме того, в соответствии со ст. 5 Закона о прокуратуре:

- воздействие в какой-либо форме органов государственной власти и местного самоуправления, средств массовой информации, должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствовать в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность;

- прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов иначе как в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

Указанное положение части 2 статьи 5 Закона о прокуратуре признано не соответствующим Конституции РФ постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, оно во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа[2].

В ст. 42 Закона о прокуратуре указывается, что любая проверка фактов правонарушений, совершенных прокурорами, возбуждение против них уголовного дела, производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры.

Прокуроры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, о государственной[3] и иной специально охраняемой законом тайне (например, тайне следствия).

Одним из проявлений принципа гласности является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ доклада о состоянии законности и правопорядка и о проделанной работе по их укреплению[4]. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Генеральный прокурор РФ обязал своим приказом органы прокуратуры систематически информировать население через средства массовой информации (СМИ) о принимаемых прокуратурой и другими правоохранительными органами мерах, по борьбе с преступностью, пресечению деятельности организованных преступных групп; оперативно сообщать в СМИ о возбужденных уголовных делах по преступлениям, вызывающим повышенный общественный интерес, ходе и результатах их расследования, судебном рассмотрении и вынесенных приговорах, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты грубые нарушения законности, о возмещенном прокуратурой ущербе, причиненном как государственным интересам, так и отдельным гражданам[5].

В целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина на основе широкой гласности организовано взаимодействие органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями[6].

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции, которые предопределяются социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуются определенным предметом ведения, направлены на решение этих задач и требуют использования присущих ей полномочий и правовых средств.