Конституционная реформа в России в постсоветский период

В истории Российского государства насчитывается пять конституций. Все они были приняты в ХХ веке: Конституция РСФСР 1918 г., Конституция РСФСР 1925 г., Конституция РСФСР 1937 г., Конституция РСФСР 1978 г. и действующая Конституция РФ 1993 г.

Становление подлинного конституционализма в России не следует связывать исключительно с принятием новой Конституции в 1993 г., этот процесс начался во второй половине 1980-х гг. – в рамках последней советской Конституции РСФСР 1978 г.

После 1985 г., когда в СССР началась так называемая «перестройка» всех сфер общественной жизни, Конституция 1978 г. многократно изменялась, в результате чего приобрела принципиально иные черты.

До 1993 г. в стране действовала Конституция, принятая в 1978 г. Верховным Советом в соответствии с господствовавшими тогда концепциями. Главный недостаток Конституции, который постоянно порождал кризисы и конфликты между законодательной и исполнительной властью, состоял в отсутствии ясно изложенного принципа разделения властей. Попытки трансформировать этот принцип в сбалансированный парламентаризм оказались безуспешными.

ü Закрепленная Конституцией необычная для демократического государства двухзвенная структура высших органов законодательной власти (Съезд и Верховный Совет) при полном отсутствии какой-либо ответственности депутатов перед кем бы то ни было нарушала принцип прямого избрания парламента, обусловила расщепление единой по своей природе законодательной функции. Такой парламент, к тому же раздираемый острейшими политическими противоречиями, постепенно становился тормозом политических и экономических реформ.

ü Согласно Конституции Президент был наделен немалыми правами, но в решающих вопросах он оказывался под контролем двухзвенного парламента.

ü Такое понимание принципа разделения властей было не только политически неоправданным, поскольку страна встала на путь осуществления радикальных политических и экономических реформ, но и юридически несостоятельным. Президент обладал не меньшей легитимностью, чем обе части парламента, поскольку был демократически избран прямым голосованием из числа нескольких кандидатов. В таких случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента.

ü Юридическое несовершенство механизма государственной власти сказывалось тем пагубнее, чем в стране усилилась острая поляризация политических сил.

Конституционная реформа РСФСР 1989 г. имела глубокие социальные, политические, экономические и духовные предпосылки, символизировавшие начало смены общественного строя. Влияние материальных условий на конституцию неудивительно, поскольку последняя выступает лишь формой, «в которую законодатель облекает произошедшие изменения в облике государства и права или которые он желает учредить, основываясь на содержании уже состоявшихся общественных отношений».

Основные нововведения конституционной реформы сводились к учреждению Съезда народных депутатов РСФСР – высшего органа государственной власти; преобразованию однопалатного Верховного Совета РСФСР в двухпалатный; созданию Комитета конституционного надзора РСФСР; реформированию избирательной системы путем обеспечения реальной состязательности и альтернативности выборов. Во многом эта реформа была отголоском аналогичной союзной реформы, которая выразилась в принятии в 1988 г. Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР» и Закона «О выборах народных депутатов СССР».

Первая конституционная реформа в РСФСР состоялась 27 октября 1989 г. За период реформирования содержания Конституции РСФСР было принято 10 законов РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР.

В 1990 г. I Съездом народных депутатов РСФСР было принято решение о разработке новой Конституции, создана Конституционная комиссия для подготовки проекта Основного Закона. В это время разрабатывалась масса альтернативных проектов, для обобщения всех предложений создано Конституционное совещание.

В декабре 1991 г. соглашением Президентов РСФСР, Украины и Председателя Верховного Совета Белоруссии, ратифицированным Верховными Советами всех трех республик, Советский Союз ликвидируется. Создается Содружество Независимых Государств (СНГ).

С этого времени РСФСР уже официально самостоятельное суверенное государство, субъект международного права, да еще и правопреемник Советского Союза. Под юрисдикцию России полностью переходят многие сферы экономики, оборона и безопасность, внешние дела и др.

Конечно, сразу встают вопросы о том, как развиваться новому государству и в международном аспекте, и в рамках Союза Независимых Государств, и внутри. Принимаются документы, предпринимаются шаги, имеющие конституционное значение, прежде чем проводится очередная конституционная реформа. Законом от 25.12.1991 г. Верховный Совет объявляет новое наименование РСФСР: Российская Федерация – Россия.

Очень остро стоит вопрос о внутреннем устройстве страны. Не ясно, что есть Россия как федеративное государство, кто ее субъекты, каковы их права и соотношение друг с другом. В итоге в стране, где всегда отдавалось предпочтение национальному признаку в строительстве Федерации, рождается идея строить ее на сочетании национального и территориального начал.

Именно на основе изменившейся Конституции и принятых в ее развитие положений законов начался переход от авторитарного к демократическому режиму.

Проявлялось это, в частности, в следующем:

· в России на конституционном уровне закреплялись отказ от социалистической модели развития, монополии коммунистической партии, признание политического плюрализма и многопартийности, разделения власти, частной собственности и свободы предпринимательства;

· произошли изменения в системе государственной власти: принципиально изменилась избирательная система, были учреждены пост Президента РФ, двухуровневый представительный и законодательный орган (Съезд народных депутатов РФ и постоянно действующий Верховный Совет РФ) и Конституционный Суд РФ;

· изменились внутрифедеративные отношения: все бывшие автономные республики и большинство автономных областей приобрели статус республик в составе РФ, повысился статус других субъектов федерации, в 1992 г. был заключен Федеративный договор, ставший составной частью Конституции;

· были значительно расширены права местного самоуправления;

· 22 ноября 1991 г. принята Декларация прав и свобод человека и гражданина, инкорпорированная затем в Конституцию;

· после прекращения существования СССР в 1991 г. из Конституции РФ исключены нормы, ограничивающие государственный суверенитет России, и ее конституционное развитие с этого времени продолжается как развитие суверенного государства (Декларация о государственном суверенитете была принята Съездом народных депутатов РСФСР еще 12 июня 1989 г., но в ней предусматривалось развитие России в составе обновленного СССР);

· изменилась государственная символика.

Поскольку противоречия в Конституции РФ 1978 г., несмотря на внесение в нее многочисленных поправок, сохранялись (прежде всего в нормах, регламентирующих систему государственной власти), вплотную встал вопрос о принятии новой Конституции России.

31.03.1992 г. подписываются три Федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответственно республик в составе РФ, автономной области и автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Причем по настоянию республик в касающемся их Федеративном договоре они названы суверенными республиками.

Интенсивно идет разработка новой Конституции РФ. Одновременно в апреле 1992 г. в действующую Конституцию РФ вносятся крупные изменения, связанные с фактом распада Советского Союза и существования Российской Федерации как самостоятельного государства, с новым типом Федерации в России.

Одна из поправок к Конституции, принятая в декабре 1992 года по предложению депутата Олега Плотникова, сыграла роковую роль в событиях сентября - октября 1993 года. Этой поправкой к статье 121-6 (гласившей, что полномочия Президента РФ не могут быть использованы для роспуска законно избранных органов государственной власти) была добавлена следующая концовка: «в противном случае они прекращаются немедленно». Какой орган и в какой процедуре констатирует прекращение полномочий Президента, в поправке не уточнялось.

В мае 1993 г. появился проект, подготовленный президентской администрацией. Проект имел три раздела. Первый содержал восемь глав: Общие положения; Права и свободы человека; Граждане Российской Федерации; Российская Федерация; Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание; Правительство Российской Федерации; Правосудие; Местное самоуправление; Конституционные поправки и пересмотр Конституции. Второй раздел включал текст Федеративного договора, а третий раздел представлял собой переходные положения. Уже то, что глава четвертая, посвященная Президенту Российской Федерации, предшествовала главе о Федеральном Собрании (проект Комиссии на первое место ставил парламент), говорило о многом. Этот проект исходил из идеи президентской республики с преобладанием исполнительной власти, возглавляемой Президентом, над властью законодательной и судебной. Можно сказать, что этот проект содержал даже определенные элементы абсолютизма, поскольку объявлял Президента арбитром в спорах между государственными органами РФ и ее субъектами (ч. 1 ст. 80 проекта). Как известно, президентский проект был доработан Конституционным совещанием в сторону смягчения многих его одиозных формулировок и послужил основой для ныне действующей Конституции.

5 июня 1993 года президент созвал новый орган для разработки Конституции – Конституционное совещание, принципы формирования которого установил своим указом: в состав Конституционного совещания были делегированы 50 назначенцев президента, 109 депутатов (в том числе все члены Конституционной комиссии), 352 представителя региональных законодательных и исполнительных органов власти (по 4 от региона), 26 представителей ассоциаций органов местного самоуправления, более 200 представителей общественных, религиозных и профсоюзных организаций – всего 762 человека. Делегация Верховного Совета покинула совещание после того, как охранники президента вынесли из зала депутата-коммуниста Юрия Слободкина, сняв с него ботинок, а по дороге пнули в живот Генпрокурора Валентина Степанкова. Совещание обсуждало два проекта Конституции: исходящий от Конституционной комиссии (основной автор – Олег Румянцев) и от президента (авторы – Сергей Алексеев и Сергей Шахрай) и сводило их в один текст. На очередном Съезде народных депутатов, намеченном на 17 октября 1993 года, планировалось либо сразу принять, либо вынести на референдум Конституцию, разработанную Конституционной комиссией. Это категорически не устраивало президента, который не мог законными методами противопоставить съездовскому проекту свой, т. т к. правом на назначение референдума не обладал.

18 сентября 1993 г. президент Ельцин собрал глав исполнительной и законодательной власти регионов и предложил им провозгласить себя Советом Федерации – с перспективой превращения в верхнюю палату альтернативного парламента. Участники встречи отказались принять такое решение.

21 сентября 1993 г., после предварительной консультации с западными лидерами, Ельцин издал указ № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в РФ": отменил действующую Конституцию (на которой ранее приносил присягу), распустил парламент (чего не имел права делать по закону) и назначил на декабрь выборы нового парламента и принятие новой Конституции. Началось противостояние, в котором одна сторона взывала к соблюдению закона, другая – готовила циничную провокацию для кровавой расправы. Фактически в стране начался антиконституционный государственный переворот, который завершился 4 октября 1993 года под грохот танковых орудий.

3-4 октября 1993 года произошли трагические события в Москве - из-за противостояния Верховного Совета, который возглавлял Руслан Хасбулатов, и президента Бориса Ельцина. По сути, в стране установилось двоевластие, активную роль в котором играл и отстраненный к тому времени от должности вице-президента Александр Руцкой.

Если рассматривать те события с юридической точки зрения, то Борис Ельцин и его окружение совершили государственный переворот, расстреляв из танков законно избранный парламент Российской Федерации. Ельцин продолжил абсолютно беспощадную, циничную борьбу за личную власть. Перед Президентом возникала реальная угроза потери власти в конце 1993 г. и весьма вероятное наступление ответственности за те реформы, которые в буквальном смысле уничтожали население страны. Поэтому остается только одно - вести президентский проект через референдум в обход съезда, т.е никакого альтернативного проекта, никакой оппозиции на референдуме.

15 октября 1993 г. Б.Ельцин назначил на 12 декабря всенародное голосование по новой Конституции, для доработки проекта которой было возобновлено Конституционное совещание. Подготовленный совещанием проект подвергся завершающей правке в администрации президента и 10 ноября был опубликован. На 12 декабря 1993 г. были назначены референдум по проекту новой Конституции РФ и выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации (правовой основой проведения указанных референдума и выборов явились соответствующие положения, утвержденные указами Президента РФ, так как в тот период в стране не функционировал парламент и вся полнота политической власти была временно сконцентрирована в руках главы государства. В соответствии с Указом Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе» было приостановлено действие ряда статей Конституции 1978 г., прекращена деятельность Съезда народных депутатов, Верховного Совета РФ и нижестоящих советов народных депутатов).

12 декабря 1993 г. впервые в истории России всенародным голосованием принимается новая Конституция. Важно отметить, что на голосование был вынесен согласованный проект Основного Закона – Конституционное совещание рассмотрело и обобщило тысячи предложений от различных органов государственной власти, политических сил, регионов, граждан, ученых, отечественных и зарубежных экспертов. Именно с принятия новой Конституции РФ начался новый этап в постсоветском развитии российского конституционализма, на основе Конституции 1993 г. формируются новые правовая система и конституционная модель государства.

Для рассматриваемого периода характерны постепенная легализация новых политических, социально-экономических отношений и ценностей, с одной стороны, и десоветизация содержания конституционного законодательства, с другой. Во-первых, демократизация содержания конституционного законодательства, являющаяся следствием демократизации политических процессов в стране. Она выразилась в следующем: в формировании республиканской формы правления путем учреждения поста Президента РСФСР; во внедрении принципа разделения властей; в становлении и развитии идеологического плюрализма и многопартийности. Это отражение в законодательстве элементов рыночной экономики, сопровождающее политику экономической либерализации. Законодательное регулирование рыночных отношений нашло выражение в: закреплении многообразия и равноправия форм собственности; установление и конкретизации принципа недопущения монополизма; создании основ инициативной деятельности и граждан и юрлиц, направленной на извлечение прибыли; приватизации.

Конституция 1993 г. была принята в спешке, в своеобразных условиях, которые сложились после вооруженного противостояния Парламента и Президента. Да и в 28 субъектах Федерации (из 89) она либо не получила большинства голосов на референдуме, либо не выносилась на голосование. Недостатки принятия и содержания Конституции РФ 1993 г. не умаляют ее выдающихся достоинств. Она закрепила переход от тоталитаризма к демократии, сыграла огромную роль в развитии нового российского общества, в становлении новой государственности и формировании личности.

Действующая Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, официально опубликована и вступила в силу 25 декабря 1993 года.