Президент РФ в системе управления государством

Президент РФ в системе управления государством

Институт Президента в России был введен в 1991 году. Ещё до распада СССР, Президент России действовал параллельно с Президентом СССР. В системе органов государственной власти России институт Президента РФ занимает ведущее место.

В некоторых ведущих зарубежных странах с президентской формой правления роль президента носит формальный характер и не обладает существенными полномочиями. Место президента в системе разделения властей в зарубежных странах также оценивается по-разному. В США, как и в других президентских республиках, президент является главой исполнительной власти, в парламентарных республиках президент характеризуется как глава государства, а исполнительная власть принадлежит правительству страны. В России была выбрана прямо противоположная модель, согласно которой у нас сильная президентская власть. Вместе с тем, в нашей стране существуют различные взгляды о месте президента в системе государственной власти. В одном случае, утверждается только, что он не входит ни в какую ветвь власти, не определяя его место. Другое мнение выражается в отнесении его к исполнительной власти, а третьи характеризуют президента только как главу государства, опираясь на положения ч.1 ст.80 Конституции РФ. Существует тенденция в научных кругах, в соответствии с которой предлагается выделить институт Президента в особую ветвь государственной власти и рассматривать ее координационно-арбитражной по своему характеру.

В предыдущей Конституции РФ Президент являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в государстве. В связи с изменениями обстановки на мировой арене, и политическими изменениями внутри России, вызванными в первую очередь распадом СССР, требовалось повышение персонифицированного представительства государства. Конституционное определение Президента как главы государства соответствует более высокому статусу государства во взаимоотношениях с другими странами. Кроме того, статус главы государства напрямую связан с основами жизнедеятельности государства и общества.

В Конституции РФ 1993 года главам, посвященным трем ветвям власти предшествует глава 4 относящаяся к институту Президента России, тем самым подчеркивается особое место института Президента в осуществлении государственной власти. По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов государственной власти.

К функциям Президента как главы государства относятся:

◊ представление государства внутри и вне страны – постоянный и официальный представитель;

◊ является гарантом Конституции, контролирует ее исполнение;

◊ определяет основные направления внешней и внутренней политики страны;

◊ является гарантом прав и свобод человека и гражданина в России;

◊ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

◊ принимает меры по охране суверенитета государства.

Из анализа конституционных положений следует, что институт Президента занимает обособленное положение и не относится ни к одной из трех ветвей власти. Можно сказать, что он стоит выше их, осуществляет не только координацию их деятельности, но и контролирует. Не смотря на сильную президентскую власть, Россию относят не к президентским, а полупрезидентским республикам. При этом конституционная модель президентской республики в России и принципы взаимодействия властей выглядят таким образом, что путем сдержек и противовесов предотвращается превращение института Президента в режим личной власти, неподконтрольный народу или способный игнорировать иные ветви власти в государстве.

Одним из решающих факторов, определяющих особый правовой статус Президента, является его избрание непосредственно народом путем тайных прямых выборов, что дает основание говорить о нем как о непосредственном представителе всего народа России. Если депутаты избираются от отдельных групп населения (по округам), Правительство и судьи назначаются, то Президент получает свою власть непосредственно «из рук» всего многонационального населения страны. Власть Президента носит непосредственный характер, а не производный как у других органов и должностных лиц государственной власти.

При рассмотрении правового положения Президента надо учитывать, что его полномочия изложены не только в 4 главе, но и в других статьях Конституции РФ.

Правовой статус Президента России имеет некоторые особенности:

≈ не является главой исполнительной власти (как в США), выступая скорее гарантом разделения властей и координатора их отношений;

≈ имеет большое влияние на назначение премьер-министра и меньше зависим от соотношения политических сил в парламенте (чем президент Франции);

≈ не связан обязательствами ни с одной из партий и опирается на собственный аппарат (администрация Президента и Совет безопасности и др.), формируемый на профессиональной, а не на партийной основе и назначаемый самим Президентом.

Не являясь главой какой-либо ветви власти, Президент, тем не менее, благодаря своим исключительным полномочиям и характеру взаимоотношений с другими должностными лицами и органами государственной власти оказывает непосредственное влияние на их деятельность.

В силу своего особого положения и характера функций, Президент сочетает отдельные черты всех трех ветвей власти:

♦ издает указы, которые могут быть направлены как на восполнение пробелов в законодательстве, так и для выполнения им конституционных задач, выступает с законодательной инициативой, подписывает принятые Государственной Думой законы и может вносить предложения об изменении и дополнении действующих законов, назначает референдум;

♦ имеет полномочия исполнительной власти по руководству министерствами и ведомствами, подчиненными только ему, а также осуществляет отдельные функции, присущие исполнительной власти (например, может отменять постановления Правительства и принять решение о его отставке, решает вопрос о приеме в гражданство, вопросы обороны и безопасности, иностранные дела, имеет свою администрацию и т.п.);

♦ решает вопросы помилования в последней инстанции и тем самым может изменить приговор суда, что является только прерогативой вышестоящего звена судебной власти. Представляет Совету Федерации для назначения кандидатуры судей.

Исходя из особенной деятельности Президента, можно выделить две стороны его статуса: как руководящий орган государства (подписывает законы, издает указы, назначает судей и др.) и как высшее должностное лицо (председательствует на заседаниях Правительства, Совета Безопасности, является Верховным главнокомандующим и др.).

Вместе с этим Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти не только различных ветвей, но и разных уровней. Как глава государства, не принадлежащий ни к одной из ветви власти, Президент выступает арбитром при разрешении конфликтов и разногласий между ветвями власти, между органами государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации, между органами власти разных субъектов Федерации (ст.85 К.).

Полномочия Президента, изложенные в Конституции РФ условно можно объединить в отдельные группы:

- В сфере правового статуса личности;

- Связанные с федеративным устройством;

- В отношениях с законодательной властью;

- В отношениях с органами исполнительной власти;

- Связанные с отношениями с судебной властью;

- Полномочия в военной сфере;

- По урегулированию чрезвычайных ситуаций;

- Полномочия в области внешней политики.

Таким образом, по конституционным параметрам в России существует смешанная форма государственного правления, сочетающая элементы президентской и парламентской республики. При этом особенностью является стремление поставить Президента над всеми ветвями власти не в качестве лица, сосредотачивающего в своих руках всю полноту власти, а в роли координатора и арбитра отношений между законодательной, исполнительной и судебной властью.

Несмотря на особое положение Президента в системе государственной власти и исключительный характер его полномочий, его власть имеет пределы благодаря принципу сдержек и противовесов. Так, например, его исключительное право на введение военного или чрезвычайного положения: указ Президента об их введении незамедлительно должен передаваться на утверждение Совету Федерации.

Согласно Конституции РФ кандидатом на пост Президента может быть гражданин РФ, достигший 35 лет и проживающий непрерывно на территории России не менее 10 лет, имеющий высшее образование. При этом существуют некоторые особые ограничения. Не может быть кандидатом лицо, прекратившее ранее исполнение обязанностей Президента в результате:

= отставки,

= стойкой неспособности по состоянию здоровья выполнять эти обязанности,

= отрешения от должности.

В России на выборах Президента РФ баллотировалось от 6 до 11 кандидатов. После принятия ФЗ о политических партиях правом выдвижения кандидата на этот пост обладают политические партии или инициативные группы избирателей (не менее 500 чел.), которые должны собрать 2 млн. подписей избирателей в поддержку кандидата. Не обязателен сбор подписей для партий, имеющих фракции в Государственной думе.

В соответствии с действующим законодательством выборы Президента проходят по мажоритарной (фр. Majoritee - большинство) системе абсолютного большинства (различают Мажорит. и.с. абсолютного большинства - более ½ всех голосов, относительного – большее между кандидатами и квалифицированного- 2/3, ¾ всех голосов), т.е. более половины всех поданных голосов избирателей в первом туре. При повторном голосовании, как это было в 1996 г. на выборах Ельцина Б.Н., достаточно относительного большинства голосов между двумя кандидатами.

На выборах Президента России 14 марта 2004 г. в первом туре из 6 кандидатов действующий Президент РФ Путин В.В. (самовыдвижение) получил абсолютное большинство голосов – 73,28 % при явке избирателей в 62,28 % всего населения Дмитровского района). Другие кандидаты набрали меньшее количество голосов: Харитонов Н.М. (от КПРФ) - 10,9 %, Глазъев С.Ю. – 4,6 %, Хакамада И.М. – 3,2 %, Малышкин О.А. (ЛДПР) – 1,6 %, Миронов С.М. (независимый) – 0,6 %.

Согласно ст.82 Конституции РФ, избранный Президент вступает в должность с момента принесения присяги. Вопрос вступления Президента в должность регулируется ст. 60 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Принесение присяги Президентом – инаугурация (лат. – посвящение, вступление в должность) – является формальным мероприятием государственного значения, фиксирующим официальное вступление законно избранного народом в ходе голосования Президента. Приведение к присяге президента проходит обязательно в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной думы, судьи Конституционного Суда РФ. Присутствие представителей иностранных государств, часто на инаугурации присутствуют главы и равные им по рангу должностные лица, носит символический характер признания ими вновь избранного Президента как главы государства и символизирует дружественное отношение к его кандидатуре.

Срок полномочий вновь избранного Президента ограничен Конституцией и составляет 4 года. Пост Президента не может заниматься одним лицом более двух сроков подряд.

Прекращение полномочий Президента возможно в случае:

по истечении установленного Конституцией срока;

в случае его отставки – добровольный уход с поста подписанием письменного заявления (31.12 1999 г. – Ельцин Б.Н.);

в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья выполнять эти обязанности;

в результате отрешения от должности (в связи с совершением тяжкого преступления), который предусматривает особый порядок и процедуру импичмента, в котором участвуют Государственная Дума (2/3 голосов), Совет Федерации, Верховный Суд и Конституционный Суд.

Согласно Конституции РФ Президенту предоставляются определенные льготы и гарантии. Он обладает неприкосновенностью (ст.91): никто не может применять в отношении Президента физического или психического насилия, он не может задерживаться, обыскиваться, арестовываться.

Президент не может быть привлечен к любому виду правовой ответственности пока он состоит в должности, да и после это проблематично в силу ФЗ. Президент, как высшее должностное лицо государства, в принципе ни перед кем не несет ответственности, над ним нет никого кроме народа его избравшего.

Формой выражения полномочий Президента является издание им двух видов нормативных актов: указов и распоряжений.

Роль законодательной власти в управлении государством

Вопросам законодательной власти в Конституции РФ посвящена 5 глава. Расположение её сразу после положений о президенте и перед разделом о Правительстве указывает на значение представительной и законодательной власти, а также ее место в системе разделения властей. Высшим законодательным органом российского государства является Федеральное Собрание. Конституция (ст.94) прямо называет Федеральное собрание парламентом России и тем самым утверждается его представительный и законодательный характер.

Правовой статус Федерального Собрания раскрывается не только в 5 главе Конституции РФ, но и в других её разделах, а также иных федеральных конституционных актах, посвященных Федеральному Собранию.

Федеральное Собрание, как законодательная власть России, состоит из двух палат: верхней - Совет Федерации (178 человек - по два представителя от субъекта) и нижней – Государственная дума (435 депутатов). Обе палаты создают внутренние структурные органы – комиссии. Такая структура Федерального Собрания связана, прежде всего, с федеративным устройством нашего государства и принципами его образования. Почти все федерации в мире имеют двухпалатную систему. В очень редких случаях (в прошлом ЮАР, Югославия) парламент насчитывает большее число палат от 3 до 6. Иногда в понятие парламента вкладывается тройственность содержания: Великобритания – две палаты и монарх, в Индии – две палаты и президент. В некоторых странах мира однопалатные парламенты, которые имеют свои названия; Всекитайское собрание народных представителей, Народное собрание в Египте, фолькетинг в Дании, риксдаг в Швеции). Почти во всех странах одна палата именуется палатой депутатов, а другая сенатом. Как правило, нижняя палата депутатов имеет больше полномочий, чем верхняя.

Каждая из палат Федерального Собрания России имеет свои особенности по порядку формирования, процедуре работы, кругу полномочий. Здесь также незримо присутствует принцип разделения властей и система сдержек и противовесов, только в другом аспекте внутри одной ветви власти.

Государственная Дума формируется на основе выборов. 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, когда общее число избирателей делится на 225 округов. Другая половина (225) избирается по федеральному округу пропорционально количеству голосов, поданных в федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями и блоками. К распределению мандатов в этом случае допускаются только списки, получившие не менее 5 % голосов избирателей, принимавших участие в выборах.

Такая система выборов называется смешанная. Она соединяет два принципа: принцип большинства (мажоритарность) и пропорциональности (для партийных списков).

Конституция установила три требования для депутатов (кандидатов): гражданство РФ, возраст 21 год и наличие права участвовать в выборах и избираться признание судов недееспособным и содержание в местах лишения свободы по приговору суда).

Парламент России, как и в большинстве зарубежных государств, единственный коллегиальный законодательный орган государства. В странах где нет парламента законодательством занимается монарх – султан, король, эмир (катар, Саудовская Аравия, Оман), или совет монархов (эмиров) составных частей федерации (ОАЭ). В мусульманских странах такие законодательные акты называют низамами, так как считается, что все законы (кануны) содержатся в Коране.

В отдельных странах мира законы могут приниматься надпарламентскими (Туркменистан – Халк Маслахаты) или подпарламентскими (Греция, Италия, Испания, Португалия и др.) органами, так называемыми решающими комиссиями, а также на основе делегирования полномочий (делегированное законодательство).

Управление государством Парламент, как законодательная ветвь власти в России, как и в других странах, осуществляет, прежде всего, путем принятия законов и иных правовых актов, а также участия в формировании государственных органов (назначение председателя Правительства, назначении судей Конституционного суда и др.) на разных уровнях и осуществления контрольных функций (счетная Палата – бюджет, соблюдение и исполнение законов.

Выполнять функции в системе государственного управления Федеральное Собрание может только в совокупности обеих палат. Законодательный акт принятый Государственной Думой считается принятым Федеральным Собранием только после его утверждения Советом Федерации и подписания Президентом. Хотя подпись Президента носит согласительный характер и одобрения закона, а также своего рода распоряжение исполнительным органам к неукоснительному его исполнению. В отдельных случаях достаточно участия только одной палаты: половина ЦИК РФ избирается каждой палатой отдельно. Индивидуальные действия депутатов (запрос в государственный орган) является использованием прав парламентария, а не Парламента, хотя бы потому, что Парламент коллегиальный орган.

Участие Парламента в управлении государством проявляется в его функциях:

a) Является органом народного представительства всего и выражает суверенитет населения страны;

b) Только Парламент вправе от имени народа осуществлять законодательствование и принимать законы, имеющие высшую силу в государстве не только для граждан, но и для органов государственной власти. Тем самым осуществляет регулирование общественных отношений в обществе, в чем проявляется верховное руководство государственными делами.

c) Участвует в формировании, роспуске, освобождении других высших органов и должностных лиц государства и субъектов Федерации;

d) Осуществление парламентского контроля в отношении органов исполнительной власти и в различных сферах общественной жизни.

e) Объявление амнистии является исключительной компетенцией Парламента (около 15 раз);

f) Деятельность в сфере внешней политики проявляется в заслушивании посланий Президента, участие в международных межпарламентских слушаниях и др.

g) Государственная Дума вправе обращаться в Конституционный Суд с запросами о соответствии законодательных и нормативных актов Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации.

Все свои полномочия Федеральное Собрание осуществляет на своих заседаниях во время сессий (весенняя с 12.01 по 20.06 и осенняя с 01.09 по 25.12). Принятие закона происходит по определенной процедуре. Законодательный процесс – это система действий в парламенте, завершающаяся принятием закона или отклонением его проекта. Обсуждение закона происходит в трех чтениях, которые могут быть проведены в отдельных случаях в один день.

Принятые законы подлежат опубликованию в средствах массовой информации.

Правительство России как субъект государственного управления

Законы, принятые Парламентом, подлежат исполнению на всей территории государства. С целью обеспечения исполнения законов создаются органы исполнительной власти: федеральные и субъектов Федерации, которые образуют систему органов исполнительной власти.

Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная, внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения между ними компетенции и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории России. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни.

Единая система органов исполнительной власти действует только в пределах ведения Федерации и совместного ведения с субъектами Федерации. В этих рамках исполнительные органы субъектов находятся в подчинении Правительству и соответствующих министерств и ведомств. Федеральные органы в субъектах Федерации могут создавать свои территориальные органы.

В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня органов: руководящие органы (Президент, Правительство РФ) и органы государственной администрации (министерства и ведомства).

Правовой базой для государственного органа являются нормы Конституции РФ, соответствующих законов, положений и иных нормативных актов. Построение и функционирование органов исполнительной власти основывается на принципах федерализма, централизации и децентрализации, законности, гласности, единоначалия, коллегиальности и персональной ответственности.

Правосубъектность органа исполнительной власти возникает одновременно с его образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с упразднением. Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков:

♦ целевой – включает нормы о целях, функциях, задачах и принципах деятельности;

♦ организационно-структурный – правовые предписания, регламентирующие порядок образования, реорганизации и ликвидации; структуру; линейную и функциональную подчиненность;

♦ компетенционный – совокупность властных полномочий и подведомственности (компетенция в области планирования, контроля и др.).

Федеральные органы исполнительной власти

Правительство РФ является высшим органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим общее управление в различных сферах жизни общества. Непосредственное руководство отдельными отраслями находится в ведении различных министерств и ведомств, подчиняю­щихся Правительству РФ и образующих вместе с ним систему федеральных органов исполнительной власти. В систему феде­ральных органов исполнительной власти входят: федеральные ми­нистерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, российские агентства и федеральные надзоры.

Министерство РФ - это федеральный орган исполнитель­ной власти, проводящий государственную политику и осуществля­ющий управление в установленной сфере деятельности. Минис­терство руководит, как правило, определенной отраслью. Во главе федерального министерства стоит министр, который назначается на должность и смещается с должности Президентом РФ по пред­ставлению Председателя Правительства РФ.

Государственный комитет РФ и федеральная комис­сия России - это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую коор­динацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функци­ональное регулирование в определенной сфере деятельности. Создание, ликвидация и реорганизация государственных комите­тов и федеральных комиссий входит в компетенцию Президента РФ, а назначение на должность и освобождение от должности глав этих ведомств осуществляется Правительством РФ. Во главе государственного комитета состоит председатель государствен­ного комитета, во главе федеральной комиссии - председатель федеральной комиссии.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные функции (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и т. д.) в сферах их ведения. Федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры создаются, упраздня­ются и реорганизуются Президентом РФ. Назначение на должность и смещение с должности руководителей этих ведомств осуществля­ется Правительством РФ, кроме тех из них, которые непосредствен­но подчинены Президенту РФ (ФАПСИ, ФСБ, Служба внешней разведки, Федеральная служба охраны и др.).