Законодательство субъектов российской федерации о местном самоуправлении

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации так­же подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конститу­ции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, облас­тей, автономной области, автономных округов, законы.

Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Фе­дерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных долж­ностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представи­тельных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собствен­ностью; о территориальном общественном самоуправлении. В боль­шинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах.

Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправле­ния, закреплены в конституциях республик в составе Российской Фе­дерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.

В развитие и для исполнения законов субъектов Российской Феде­рации исполнительные органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации принимают подзаконные акты о местном само­управлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать законам субъектов Российской Фе­дерации, в силу того, что законы обладают высшей юридической силой.

25. Уставы о местном самоуправлении муниципальных образова­ний: содержание и значение.

Каждое муниципальное образование обязано иметь свой устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Подобного рода «акты - статуты» о местном муниципальном самоуправлении имеются в большинстве развитых зарубежных стран. Так, в ФРГ - это уставы коммун (общин), в США - муниципальные хартии и т.д. Среди других локальных нормативных актов устав муниципального образования занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе устав муниципального образования - это своего рода «местная конституция».

Содержание устава муниципального образования:

Во-первых, наименование муниципального образования, его территория, границы и символы. Если в состав образования входят территориальные образования, не являющиеся муниципальными (районы, округа, поселки и т.п.), они все должны быть перечислены в уставе муниципального образования.

Во-вторых, вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Этот перечень вопросов перечислен в ст. 6 федерального закона № 154, а также в соответствующих законах субъектов РФ. Однако этот перечень касается в целом муниципальных образований. В уставе же конкретного муниципального образования этот перечень, естественно, закрепляется с учетом особенностей, специфики последнего.

Кроме вопросов местного значения, относящихся к ведению этого муниципального образования, в его уставе должны быть закреплены также вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов, но законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

В-третьих, формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением конкретного муниципального образования местного самоуправления населением, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан и т. п.

В-четвертых, виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования. При этом, вначале в уставе четко закрепляется статус выборного представительного органа местного самоуправления, а затем уже главы муниципального образования и других органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительного органа.

В-пятых, экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, перечень объектов, находящихся в собственности населения данного муниципального образования, порядок управления муниципальной собственностью, конкретные источники финансовых ресурсов муниципального образования, в частности, местные налоги и сборы, установленные на территории данного муниципального образования.

В-шестых, гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального образования, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе социальные гарантии.

В-седьмых, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования перед населением последнего (выражение недоверия, отзыв и т.п.), перед государством (в том числе перед органами государственной власти соответствующего субъекта РФ) и перед физическими и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.

Таковы основные положения, которые должны найти обязательное отражение в тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той логической последовательности, как они указаны в федеральном законе № 154. Вместе с тем, в содержании устава того или иного муниципального образования должны быть отражены те исторические и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения. Это, например, компактное проживание на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и т.д.

Более того, федеральный закон № 154 представляет право муниципальным образованиям включать в содержание своих уставов другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Однако это должно соответствовать законам РФ и законам субъектов РФ.

Наиболее типичные ошибки, допускаемые при разработке уставов муниципальных образований.

1. Не различается статус, например, города как муниципального образования с его статусом административного центра (или столицы) соответствующего субъекта РФ.

2. Внутригородское территориальное деление (районы, округа, I другие населенные пункты) смешиваются с административно-территориальным делением (устройством),

3. Официальные символы муниципального образования учреждаются решением главы муниципального образования, а не представительным органом местного самоуправления.

4. Нет четкости в понятии члена муниципального образования. Называются: жители, население, граждане. Тогда как этим статусом обладать могут только граждане РФ, проживающие на территории данного муниципального образования.

5. В нарушение федерального закона № 124 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в РФ» в некоторых уставах муниципальных образований устанавливаются дополнительные ограничения пассивного избирательного права граждан при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований (завышается возрастной ценз, ценз оседлости, то есть времени проживания кандидата на территории муниципального образования, устанавливаются требования к наличию высшего образования, опыта управленческо-хозяйственной деятельности и т.д.)

6. Наблюдается необоснованный перекос в сторону большей значимости главы муниципального образования по сравнению с представительным органом местного самоуправления, что в принципе противоречит федеральному закону № 154.

7. Компетенция представительного органа местного самоуправления (в том числе некоторые его исключительные полномочия) незаконно ограничиваются в пользу главы муниципального образования.

8. Неправомерно устанавливается статус главы муниципального образования (в частности, как председателя представительного органа, руководящего им, и входящего в него в качестве депутата, хотя таковым он не избирался населением).

9. Нередко компетенция органов местного самоуправления завышается, выходит за рамки действующего законодательства.

10. Собрания и сходы граждан как непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления необоснованно смешиваются с аналогичными по названию формами осуществления территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования (в микрорайонах, жилых кварталах и т.д.)

11. В ряде уставов муниципальных образований статус депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, особенно что касается их социальных гарантий, неприкосновенности и т.п., нередко противоречит федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ.

12. В некоторых уставах городов районы в городе, не являющиеся муниципальными образованиями, наделены правом иметь свои местные бюджеты, что противоречит ФЗ № 154 (п. 1 ст. 35).

13. Смешивается статус муниципального самоуправления с территориальным общественным самоуправлением населения.

14. Вопросы местного референдума и других непосредственных форм осуществления местного самоуправления излагаются в ряде уставов схематично, неконкретно, с нарушением действующего законодательства (например, глава муниципального образования наделяется правом назначения местного референдума и т.п.).

15. В ряде уставов заметно увлечение разработчиков изложением вопросов организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления, что является прерогативой соответствующих регламентов, а не устава).

16. Слишком схематично, неконкретно, без какой - либо связи с тем или иным муниципальным образованием излагаются в уставах вопросы гарантий местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность.

17. Тексты многих уставов содержат значительное количество стилистических ошибок и погрешностей, некорректных терминов и слов, что свидетельствует о непрофессионализме их разработчиков. В заключение отметим, что проведенная в 1996 году прокуратурой Свердловской области проверка зарегистрированных уставов муниципальных образований показала, что практически все они содержат те или иные положения, противоречащие федеральному законодательству и законодательству области (Письмо прокуратуры Свердловской области в адрес Свердловской областной Думы, Законодательного Собрания Свердловской).

26. Порядок подготовки и принятия уставов муниципальных образований, вне­сения в них изменений и дополнений.

Среди муниципальных правовых актов особое значение принадлежит уставу муниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной муниципальной конституцией, указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.
Согласно ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в обязательном порядке уставом муниципального образования должны определяться:
наименование муниципального образования;
перечень вопросов местного значения;
формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
срок полномочий представительного органа, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий этих органов и лиц;
виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;
порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются также и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами. Вместе с тем устав не решает и не может решить всех вопросов местного самоуправления. Он задает основные направления для нормотворческой деятельности представительного органа муниципального образования, принятия им решений в различных сферах жизнедеятельности района. Тематика и пределы нормотворчества представительного органа и других органов местного самоуправления определяются именно в уставе муниципального образования.В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается альтернативность правового регулирования отдельных вопросов местного значения (в части регламентации форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и других вопросов). Представляется, что основные положения, направленные на решение вопросов местного значения, должны регулироваться в уставе муниципального образования. А процедурные вопросы вполне могут быть урегулированы нормативными правовыми актами представительного органа района. Например, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаютсяуставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В настоящее время в большинстве муниципальных образований официальные символы муниципальных образований и порядок их официального использования устанавливаются именно нормативными правовыми актами представительных органов.
Следует заметить, что в уставе муниципального образования должны учитываться требования не только Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но иных федеральных законов в части регламентации уставов муниципальных образований. Это Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон "Об основахмуниципальной службы в Российской Федерации", Бюджетный кодекс Российской Федерации и др.
Порядок принятия устава муниципального образования.
Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
По нашему мнению, вопрос о порядке принятия устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений будет приобретать все большую актуальность. Это связано в том числе и с проводимой сейчас реформой местного самоуправления. В пункте 2 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закреплялось два варианта принятия устава муниципального образования- представительным органом муниципального образования или населением непосредственно. В новой редакции (от 6 октября 2003 г.) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. И только в малочисленных (до 100 человек) устав муниципального образования принимается непосредственно населением на сходе граждан. Однако прямого запрета на принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений на местном референдуме в новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержится. Поэтому именно суды могут внести ясность в данный вопрос и дать однозначный ответ, в каких случаях принятие устава муниципального образования (внесение в него изменений и дополнений) возможно представительным органом, а в каких - непосредственно населением на местном референдуме.
Регистрация устава муниципального образования.
Учитывая особую значимость устава в системе нормативных актов муниципальных образований, федеральным законодателем установлена его обязательная государственная регистрация.
Согласно ч. 6 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. В настоящее время данный порядок установлен в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".
Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 7 полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования возложены на Главное управление Минюста России по федеральному округу.
Регистрирующий орган:
проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации;
проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;
выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.
Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации включаются следующие сведения: государственный регистрационный номер устава муниципального образования; реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав); сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2005 г. N 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.
Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации.
Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации этих актов могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

27. Порядок государственной регистрации уставов муниципаль­ных образований.

Государственная регистрация имеет юридическое значение, поскольку влечет правовые последствия для устава муниципального образования. Согласно части 6 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования вступает в силу после его государственной регистрации и опубликования (обнародования).

Государственная регистрация уставов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ, и представляет собой следующую процедуру:

· предоставление на регистрацию пакета документов, направленного главой муниципального образования;

· проведение проверки соблюдения установленного порядка принятия
устава и соответствия федеральному и региональному законодательству;

· подготовка приказа о регистрации или мотивированного решения об отказе в регистрации;

· присвоение номера государственной регистрации;

· выдача свидетельства о государственной регистрации устава или проставление штампа при регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав;

· включение устава или муниципального правового акта о внесении изменений в устав и необходимых сведений (записи) в государственный реестр уставов муниципальных образований.

Принципы территориальных организаций местного самоуправления. Общие положения о территориях муниципальных образований.

Формирование и состав территории муниципального образования, границы его территорий, порядок их установления и изменения являются территориальной основой местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство - основной показатель в территориальной основе местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. местное самоуправление осуществляется в городах, поселках, станицах, районах (уездах), сельских округах (волостях, сельсоветах). У субъектов Российской Федерации есть право устанавливать иные административно-территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление.

Расширение, уменьшение и иные преобразования с территорией муниципального образования возможны только с учетом мнения населения, проживающего в данном муниципальном образовании. Порядок учета мнения населения устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

С 2006 г. местное самоуправление будет осуществляться на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований будут устанавливаться и изменяться законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. ст. 11 - 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.).