Уровни реализации

Эффективное государственное управление, помимо прочего, опирается на способность:

• понимать тенденции, возможности и вызовы;

• использовать это понимание как основу для принятия решений и выделять ресурсы в поддержку исполнения этих решений;

• реагировать без промедления на изменения обстановки и на кризисы; и наконец,

• выявлять стратегические варианты будущего развития событий и готовиться к ним.

Эти соображения относятся к трем уровням деятельности государства.

На стратегическом уровне принимаются основные политические решения, относящиеся к общественному договору между правительством и его электоратом и к реализации государственной программы в целом. Внешние факторы (такие, как перебои с поставками нефти, неблагоприятные погодные условия, болезни, войны и отдельные личности) порой играют здесь ключевую роль, наряду с некоторыми эндогенными факторами (например, сбои в работе ключевых государственных служб). На этом уровне часто решения принимаются в условиях фундаментальной неопределенности (могущественный руководитель иностранного государства еще не принял важное решение; невозможно предсказать, какими будут последствия стихийного бедствия).

Программный уровень – тот, на котором формируется значительная часть государственной политики. Принимаются решения о государственных закупках и приобретениях, о финансировании, организационных моментах, о создании новых проектов, о качестве услуг и непрерывности функционирования бизнеса. На этом уровне неопределенность не так велика, поскольку уже установлены основные стратегические параметры, а риски (такие, как неожиданный спрос на услуги, неграмотно составленные контракты, завышенные целевые показатели, сокращение бюджетных ассигнований, масштабные забастовки или сбой компьютерных систем) происходят чаще из внутренних, а не из внешних источников.

Операционно-проектный уровень – это уровень непосредственного оказания услуг. Здесь существуют еще более четкие указания о том, что следует делать, а решения принимаются в основном по техническим вопросам: в области управления имеющимися ресурсами, соблюдения графика работ, взаимоотношений с поставщиками и партнерами, развития инфраструктуры. Риски (например, связанные с необходимостью уложиться в смету и сроки, обеспечив качество; с привлечением квалифицированных кадров; с получением от подрядчиков всего, за что им было заплачено, в оговоренном объеме и нужного качества) на этом уровне чаще всего носят внутренний характер, помимо случаев, когда исполнителем проекта является партнер.

Хотя каждый из этих трех уровней обладает своими отличительными характеристиками, общими для всех трех являются следующие принципы:

• риски должны выявляться и оцениваться с четким указанием ответственности за риск и обязанностей по принятию мер - идентификация;

• формируется суждение о важности рисков - ранжирование;

• в некоторых случаях рассматриваются меры по снижению риска и составляются альтернативные планы действий для непредвиденных ситуаций;

• проводится анализ воздействия принятых мер на статус риска и по результатам составляется отчет;

• информация и решения должны эффективно доводиться до сведениясоответствующих аудиторий.

На более высоких уровнях риски зачастую трудно выявить, они потенциально более разрушительны, труднее поддаются количественной оценке и менее стабильны. Для выявления этих рисков требуется больше усилий и средств, оценка рисков нередко опирается в большей степени на суждение, нежели на поддающиеся измерению фактические данные, а меры по снижению риска и планы действий в непредвиденных обстоятельствах не столь конкретны и устойчивы. Особенности такой ситуации - например, когда для выявления рисков требуется использование методики «сканирования горизонта» или ей подобной, которые будут рассмотрены ниже.

Следующий важный вопрос - методология регулирования риска в ключевых процессах принятия государственных решений. Во многих случаях принятие решений происходит в контексте одного из основных процессов государственного управления. К примерам относятся:

• процесс формирования политики и анализа государственных расходов (стратегический уровень);

• бизнес-планирование, управление программами (программный уровень);

• управление службами и проектами (операционный/проектный уровень).

В определенной степени во всех этих процедурах принятия решений используются такие аналитические инструменты, как оценка инвестиций и оценка регулирующего воздействия (RIA). В большинстве руководств по процессам принятия государственных решений уже упоминается о рисках. Но эта сторона решений не всегда достаточно разработана и не основана на общей модели. Некоторые министерства и ведомства европейских государств уже внедрили оценку риска во многие свои процессы планирования. Однако практика различна, и фактор риска не всегда достаточно учитывается с начальных этапов разработки стратегических вариантов политики и принятия политических решений.

Министерства и ведомства должны более тщательно подходить к выявлению рисков и управлению рисками при разработке и реализации политики.

Хотя растет понимание необходимости учитывать риск при принятии решений, а в некоторых областях существуют обязательные процедуры, такие как оценка регулирующего воздействия, основные бизнес-процессы не всегда придают достаточный вес анализу рисков. Риск по-прежнему воспринимается как отдельная от стратегического управления проблема, что на наш взгляд, неправильно. Как было показано в предыдущих разделах (2.1-2.3)[47], риск как экономическая категория является неотъемлемой частью всех протекающих в обществе социально-экономических процессов. Ведомственные коллегии ЕС при анализе вопросов регулирования рисков часто отмечают, что хотя по некоторым направлениям достигнут прогресс, тем не менее, в «проектах управления изменениями, при анализе инвестиций и обосновании проектов и программ учет рисков осуществляется лишь время от времени», а «в области политики часто не носит систематического характера, а порой и не упоминается»[48]. Учет и анализ риска «должен стать ключевым компонентом процесса формирования политики, чтобы служить совершенствованию этого процесса», и риск должен упоминаться явным образом, - отмечается в отчете Комиссии[49].

Риск, безусловно, неявно учитывается во многих процедурах, но в этом случае невозможно проводить анализ или сравнение, чтобы установить единство подхода. В этой связи возникают следующие основные моменты, требующие внимания:

• раннее выявлениеи оценка рисков на этапах выбора стратегических вариантов и разработки политики;

• более широкая сфера оценки риска, включающая такие «не поддающиеся точной оценке» области, как восприятие риска обществом и мнение заинтересованных сторон;

• стабильность внешней обстановки и политическийриск, наряду с рисками, более поддающимися количественному выражению (финансовыми и экономическими), и наличие актуальной информации;

• постоянная переоценка риска и возможностей.

По мнению Я. Филопулоса, работу которого цитировали ранее, отсутствие явного упоминания о рисках и управлении ими продолжает вызывать серьезную озабоченность. «Это противоречит принципу подотчетности, поскольку часто не остается какого-либо поддающегося проверке свидетельства того, что риск вообще рассматривался и был учтен, а значит, не представляется возможным постоянно проверять и анализировать суждения в отношении риска. Это неизбежно создает трудности для министерств, когда они отчитываются перед Комитетом по распределению государственных средств Великобритании (PAC). Сам Комитет отмечал это в нескольких своих докладах, и не исключено, что именно этот фактор сдерживает инновации и улучшение работы служб, поскольку подрывает веру в то, что новаторские подходы поддаются эффективному управлению».

Главными барьерами, мешающими эффективной оценке риска при принятии решений, являются следующие:

• отсутствие планирования – часто решения приходится принимать в спешке, а оценка риска была бы неполной и неточной при отсутствии готовой информации и невозможности предвидеть, какие проблемы могут возникнуть;

• ограниченность ресурсов – планирование рекомендуется проводить на основе оптимальных допущений;

• короткие горизонты планирования – по традиции министры больше внимания уделяют официальным заявлениям, чем долгосрочной реализации программ и оказанию услуг, в процессе которых можно было бы понять существующие риски (хотя сейчас ситуация меняется, поскольку все больший акцент делается на практической работе);

• недостаток высококачественной актуальной информации;

• недостаток у ведомства квалифицированных кадров, опыта и инструментария;

• трудность точной оценки рисков и возможностей и достижения разумного баланса между ними, а также взвешивания, к примеру, финансовых и других видов рисков;

• боязнь неудачи, препятствующая инновациям;

• политический дискомфорт ( в некоторых случаях в связи с необходимость открытого признания риска).

Многие из этих факторов, действуя в сочетании, приводят к отсутствию достаточного спроса на оценку риска, в том числе и в российской практике. Эти барьеры необходимо преодолеть, действуя практическими методами. Они демонстрируют необходимость обеспечить адекватную и актуальную оценку рисков и сформировать справочную базу данных, чтобы принимающие решения руководители и их консультанты имели в своем распоряжении все необходимое, а также создать стимулы и организационную культуру, которая поддерживает хорошо продуманный (т. е. допустимый) риск.

Еще один способ обеспечить наличие нужной информации в нужное время – это сделать анализ риска обязательной частью существующих процессов планирования и принятия рабочих решений. Это уже делают в некоторых странах, например, в Германии и Франции, где с 1997/98 гг. «руководители государственных служб должны включать компонент риск-менеджмента в стратегическое и операционное планирование, использовать активный подход и соответствующим образом формировать организационную культуру как часть деятельности по усилению ориентированности французского и немецкого правительства на результаты.» Комиссии государственных служб в настоящее время разрабатывает концептуальную основу планирования, куда входят стратегии, возможности и управление рисками.

Для решения этой проблемы в Великобритании, предлагается ввести порядок, по которому в основе всех важных правительственных решений должна лежать систематическая оценка риска и возможностей. В целом рекомендуется проводить оценку рисков наряду с оценкой пользы и издержек, в связи со всеми основными рабочими процессами (включая анализ расходов, формирование политики, бизнес-планирование, управление проектами и программами, управление эффективностью работы и анализ инвестиций), где она на данный момент не проводится. В результате будет получен материал для регулярного рассмотрения рисков коллегиями министерств. Это соответствует инициативе Стратегического отдела Администрации Премьер-министра – головной структуры системы регулирования рисков, которая уже ведет к тому, что коллегии или подчиненные им структуры должны будут регулярно рассматривать вопросы риска. (Министерство может назначить члена коллегии ответственным за текущий учет рисков, а независимые члены коллегии будут играть важную роль оппонентов). К примеру, в штабе командования Министерства обороны Великобритании формируется порядок управления рисками, при котором вопросы риска ежемесячно обсуждаются между членами коллегии, исполняющими функции сторонников риска и их оппонентов. Наряду с этим действует порядок проведения каждые шесть месяцев формального анализа зарегистрированных рисков с участием Комитета по аудиту под председательством независимого директора. Это становится общим подходом. Исходя из этого опыта, рекомендуется регулярно рассматривать стратегические риски на уровне коллегий министерств и ведомств и Управляющей коллегии государственной службы (CSMB), когда это уместно. Ответственность за управление рисками и отчетность о рисках должны отражаться в отчетности о выполнении планов и задач. Независимые директоры должны играть важную роль, помогая выявлять стратегические риски и высказывая независимое мнение о существующем уровне риска и адекватности принимаемых мер в связи с этим рисками.

Формирование рисковой политики я вляется важнейшей стратегической задачей построения системы регулирования рисков на макро-уровне. Формирование политики – это процесс, с помощью которого государство транслирует свое политическое видение и приоритеты в программы и действия, призванные привести к конкретным результатам. Когда вопросы риска не рассматриваются явным образом при формировании политики и принятии решений, могут возникнуть серьезные проблемы, негативное воздействие которых испытает на себе население, а возможности принять риск и получить высокую отдачу будут упущены из-за неуверенности в способности государства справиться с возможными угрозами. Однако во многих областях в настоящее время отсутствует формальное и обязательное требование анализа рисков. Некоторые приоритетные направления политики реализуются без необходимого учета рисков, что часто приводит к чрезмерным затратам. На наш взгляд, включение в управляющие технологии методов риск-менеджмента является заметным резервом управления государственных структур.

Более систематический подход к формированию политики помогает значительно снизить уровень неудач, которых можно избежать. Поэтому рекомендуется включать в процесс формирования политики относительно широкий и соответствующий уровню политики анализ риска, чтобы адекватно рассмотреть все аспекты политических предложений, прежде чем они станут основой для действий.

Государственные ведомства, ответственные за проведение реформы государственных служб, должны одновременно отвечать за улучшение реализации проектов и оказания услуг. Они сделают значительный шаг вперед в этом направлении, систематически оказывая поддержку ведомствам в осуществлении адекватного планирования, прежде чем о новой политике будет широко объявлено.

Кроме того, рекомендуется установить единое общее требование анализа рисков - возможно, в форме развернутого экспертного анализа (peer review), проводимого сотрудниками отдела оценки риска в каждом государственном ведомстве. Конкретный порядок проведения таких экспертных оценок должен дополнительно обсуждаться с Постоянными секретарями отделов оценки рисков. Несколько ведомств уже позитивно отреагировали на этот принцип, но озабочены вопросом о том, какие дополнительные ресурсы им потребуются и как избежать дублирования других процедур (таких, как RIA – оценка регулирующего воздействия). В ЕС внутренняя экспертная оценка (peer review) была введена в 2004 г. и проводится на протяжении всего жизненного цикла проектов и программ. Такая проверка и одобрение необходимы каждый раз перед началом очередного этапа работы. Входная проверка (Gate Zero, нулевой уровень) – это стратегическая оценка с целью убедиться в целесообразности предлагаемых нововведений.

Предлагается в ходе такой проверки рассмотреть, был ли выявлен и оценен риск всех предложенных вариантов политики; достаточно ли надежны план смягчения негативных последствий и план действий в случае непредвиденных обстоятельств, и убедиться, что все сделанные допущения анализируются и проверяются в контексте вероятных сценариев будущего развития событий. Эти компоненты могут быть включены в существующие процедуры оценки, если таковые имеются - например, в оценку регулирующего воздействия (RIA) и оценку инвестиций. Эти процедуры подлежат внешней проверке, и если предлагаемый компонент будет включен в их состав, исчезнет необходимость многократных экспертиз одного и того же предложения.

Возможно также при проведении проверки «нулевого уровня» воспользоваться «Концептуальной основой оценки эффекта политики», разработанной в Великобритании Отделом оценки регулирующего воздействия (RIU), или «Комплексной методологией оценки политики», которая прошла экспериментальную проверку в Администрации Вице-премьера/Министерстве транспорта (ODPM/DfT) (благодаря чему есть возможность оценивать политику с точки зрения экономических, социальных и экологических воздействий и дистрибутивных категорий). В ходе этой детальной совместной процедуры оценки министры получают открытые и честные рекомендации относительно рисков, связанных с конкретными решениями, и в результате могут улучшить качество принимаемых решений и обеспечить разумный баланс между угрозами и возможностями в контексте приемлемости риска в данной области государственной политики.

В основе каждой экспертной оценки должно лежать конкретное и полное, без умолчаний, определение имеющихся рисков и возможностей в связи с реализацией той или иной политики с учетом при необходимости мнения всех заинтересованных сторон. Сюда должно входить выявление рисков/опасностей, оценка рисков и суждение о них на основе эмпирических данных и общественного контекста, а также разработка различных вариантов управления рисками (смягчение воздействия и альтернативные планы).

При оценке риска количественные факторы, как правило, сочетаются с более субъективными суждениями, например, о социальных аспектах риска. Такой подход рекомендован, к примеру, в изданном Министерством окружающей среды, продовольствия и проблем села (DEFRA) «Руководстве по оценке экологического риска и управлению им».

Функцию оппонирования на этом этапе должны исполнять представители различных дисциплин, включая политиков, экспертов по рискам - риск-аналитиков, финансовых специалистов, аудиторов, а также непосредственных исполнителей, работающих в сфере государственных услуг. Участие аудиторов (чаще всего занимающихся внутренним аудитом) особенно полезно в силу их профессиональных знаний и опыта по вопросам рисков (и может, к примеру, помочь при формировании подхода к управлению рисками в контексте ориентированности на результат от вложения средств (value for money), о которой идет речь в документе «Формирование современной политики: как добиться того, чтобы политика обеспечивала эффективность вложения средств [Modern Policy Making: Ensuring Policies Deliver Value For Money]»).

Центральное правительство обычно берет на себя роль содействия другим ведомствам в управлении рисками, помимо исключительных случаев, когда ему приходится непосредственно самому заниматься координацией такой деятельности, в которую входит:

• создание стратегического контекста для принятия решений;

• подтверждение – регулярная проверка выводов и суждений относительно основных рисков и процедур;

• кризисный менеджмент – непосредственная координация в случаях, когда риск превышает определенный уровень;

• координация обмена информацией и знаниями при определенных обстоятельствах - например, осуществление стратегического подхода к оповещению о риске, привлекающем всеобщее внимание;

• проведение обзорного анализа крупномасштабных угроз и возможностей;

• выявлениемежведомственных рисков, управление которыми может оказаться неадекватным, и обеспечить четкое понимание каждым ведомством своей ответственности и принятие адекватных мер;

• управление взаимодействием между различными взаимозависимыми операционными подразделениями министерств, когда необходимо повысить способность других ведомств прогнозировать риск или их устойчивость к риску;

• функция центра распространения знаний и опыта в сфере управления рисками.

Этот стратегический корпоративный подход соответствует выводам исследования, проведенного Еврокомиссией в 2004 г. Согласно этим выводам, в частном секторе центральный орган управления в основном исполняет функции координации и поддержки. Выяснилось, что принцип корпоративного управления «координировать на центральном уровне, но выполнять на местном уровне» оказался самым распространенным способом управления групповыми рисками. При разработке корпоративных семинаров по выявлению рисков для дочерних компаний обычно рекомендуется, чтобы центральный отдел по управлению рисками собирал директоров филиалов и помогает им определить цели и методологию составления «карты рисков». Но при этом ответственность за управление рисками как таковое возложено на местные подразделения, а центральный отдел выступает в качестве консультанта.

Однако уже ранее упоминавшееся специально проведенное Еврокомиссией исследование эффективности работы в 2004 г. продемонстрировало необходимость следующих улучшений:

• обеспечивать систематическую проверку и подтверждение того, что управление основными видами риска осуществляется эффективно;

• обеспечивать наличие точной и актуальной информации;

• развивать широкий спектр различных источников информации. Этому часто препятствует структура государственного управления, когда вопросы рассматриваются лишь в пределах информационных каналов каждого отдельного ведомства;

• выявление или координация управления рисками или областями риска на межведомственном уровне;

• оценка всего «портфеля рисков» в целом для принятия решения о возможности взять на себя дополнительные риски;

• четкое определение того, кто и за что отвечает в центральном правительстве в плане регулирования рисков.

Обратная связь, полученная от членов министерского Комитета, указывает на то, что в целом поддерживается идея оставить центральному правительству лишь общую надзорную роль в области управления рисками. Было высказано мнение о том, что «усилия следует направить на достижение большей слаженности и взаимодействия в работе», что воспринималось одним из респондентов как «классический пример ситуации, когда центр должен взять на себя роль лидера» и «центр должен играть координирующую роль в перераспределении ресурсов, если исполняющее ведомство не может это сделать самостоятельно. В отношении межведомственных проблем центр должен решить, какому ведомству выделить руководящую роль (и дополнительные ресурсы)».

Была также выражена Комитетом поддержка идее «эффективного вмешательства центра на ранних этапах» в случае кризиса, не снимая, впрочем, ответственности с тех, кто в первую очередь несет ответственность за преодоление кризиса. Например, «ответственность за кризисный менеджмент должна оставаться за ведущим министерством и лишь в экстремальных ситуациях управление должно исходить из центра». Прозвучало предложение о том, что нужно провести «изучение использования средств, выделенных на непредвиденные расходы, и потребности в таких средствах».

В результате исследования были выявлены две большие группы рисков, по которым, как считают различные министерства стран ЕС, может быть полезной поддержка со стороны центра:

• риски, имеющие реальный потенциал перейти (или уже перешедшие) в кризисы, когда есть вероятность быстрого роста тревоги и озабоченности в обществе, и

• некоторые риски в текущей деятельности, включая серьезные риски в связи с решением поставленных государством задач, и риски, с которыми отдельное ведомство не в состоянии справиться в одиночку. Риски могут попасть в последнюю категорию в силу того, что они требуют дополнительного вложения ресурсов или по сути своей являются межведомственными, так что их серьезность очевидна только при взгляде на них с точки зрения всей системы государственного управления. В таких случаях ведомствам пойдет на пользу более координированный подход к смягчению негативных последствий. В качестве примера можно привести деятельность по привлечению кадров с необходимой квалификацией или институциональный потенциал ключевых партнерских организаций, таких как поставщик компьютерных услуг. Эти две категории не исключают одна другую, но вместе создают основу для анализа функций центра и отражены в обязанностях организаций на настоящий момент.

Последующая зарубежная практика дает большой материал для анализа возможностей организации риск-менеджмента на институциональной основе. Рассмотрим некоторые из аспектов практики осуществления мер государственной координации и поддержки системы управления рисками, как на уровне бизнеса, так и на уровне функционирования государственных институтов.

Так в странах Европы за отчетность по управлению рисками в установленном порядке отвечают различные государственные ведомства в рамках своей отчетности по выполнению государственных программ. Сюда входит как управление рисками, так и развитие возможностей управлять ими еще лучше. Центральное правительство (Администрация Кабинета Премьер-министра и департамент Казначейства при Министерстве финансов) оказывают всем ведомствам содействие в исполнении этих функций.

Внутри государственных органов и их отделов некоторыми видами рисков иногда управляют сторонние агентства или организации, действуя в партнерстве с данным ведомством (например, агентство берет на себя риск по осуществлению программы/проекта). Лучшая практика указывает на то, что рисками следует управлять на возможно более низком уровне в организации, устанавливая при этом четкие сферы ответственности, системы и процедуры для содействия этому.

К ключевым организационным задачам ведомств в этой области относятся следующие:

• обеспечить, чтобы сфера ответственности за управление рисками совпадала со сферой отчетности по проектам/программам и соответствующими полномочиями – а также, чтобы ответственность за результаты сопровождалась повышенным вниманием к квалификации и опыту исполнителей.

• обеспечить организацию отчетности – информирование коллегии/правления о результатах самостоятельной оценки риска, как это делается во многих государственных ведомствах и не только в них. Например, в компании Unilever выявленные значительные области риска сводятся в общий корпоративный профиль рисков, из которого Совет директоров узнает о существующих основных рисках для компании; и наконец,

• обеспечить, чтобы специалисты по управлению рисками были в достаточно тесном контакте с руководителями, принимающими политические и информационные решения, и оказывали им эффективную поддержку.

Разные министерства находятся на разных уровнях развития управления рисками, что отражается в различиях организации этой работы. (Например, некоторые избрали путь централизации управления рисками на начальном этапе формирования общей осведомленности об этой сфере, чтобы затем передать управление рисками линейным подразделениям). В ходе дальнейшего развития необходимо признать эту ситуацию и планировать будущие изменения, особенно в области корпоративного управления.

3.2. Интегральный риск хозяйственного субъекта: