Поняття бюджетної безпеки держави

ТЕМА 8. БЮДЖЕТНА БЕЗПЕКА ТА БОРГОВА БЕЗПЕКА ДЕРЖАВИ.

ІНВЕСТИЦІЙНА. БАНКІВСЬКА ТА ВАЛЮТНА БЕЗПЕКА

Поняття бюджетної безпеки держави

Поняття „бюджетна безпека держави” є синтезованим, що поєднує сутнісні характеристики таких категорій як „фінансова безпека держави” (зміст та понятійну сутність якої розкрито у попередній темі) та „державний бюджет”, „бюджетна система держави”, „бюджетна політика держави”, зміст яких досить широко висвітлюється в сучасній науковій літературі, що дозволяє використовувати їх теоретичні основи і методологічний апарат для розкриття важливих концептуальних основ поняття „бюджетна безпека держави” як самостійного об’єкта дослідження.

З огляду на вищезазначене, основні сутнісні характеристики поняття „бюджетна безпека держави” можуть бути сформульовані з урахуванням таких ключових аспектів.

По-перше, бюджет є одним із найважливіших інститутів економічного суверенітету держави, а тому бюджетна безпека є основним елементом системи економічної і фінансової безпеки держави. Пріоритетна роль бюджетної складової в загальній системі економічної і фінансової безпеки держави визначається такими основними факторами, що характеризують об’єктивну необхідність існування бюджету:

1. Бюджет як найбільший централізований фонд фінансових ресурсів держави є матеріальною базою її існування та основною формою ресурсного забезпечення реалізації економічної стратегії держави, оскільки забезпечує акумулювання коштів, необхідних для фінансування потреб держави та проведення державної внутрішньої і зовнішньої економічної політики. За допомогою бюджету держава виконує свої функції і, зокрема: здійснює утримання соціальної сфери; забезпечує соціальний захист населення; перерозподіляє кошти між окремими територіями і галузями; здійснює вплив на розвиток НТП через фінансування наукових установ; вирішує питання охорони навколишнього середовища та підтримки обороноздатності держави; здійснює фінансування зовнішньоекономічної діяльності та задоволення інших суспільних потреб.

2. За формою прояву бюджет є основним фінансовим планом, в якому відображається діяльність держави та місцевих органів влади і управління. Важливою характеристикою бюджету як фінансового плану є склад і структура доходів і видатків, а також їхня частка у бюджетах усіх рівнів. Адже бюджет – це не просто розпис доходів і видатків держави, а віддзеркалення її економічної і соціальної, міжнародної та оборонної, а головне фінансової (в т.ч. бюджетної) політики. При цьому бюджетна політика як складова фінансової політики держави проявляється у:

- системі форм і методів мобілізації фінансових ресурсів та їх розподілу між окремими регіонами і галузями економіки держави;

- складі і структурі доходів і видатків держави та адміністративно-територіальних одиниць;

- інструментах і важелях механізму збалансування бюджетів усіх рівнів

(бюджетному регулюванні);

- встановленні оптимального рівня централізації бюджетних коштів;

- забезпеченні допустимого рівня дефіциту бюджету та оптимізації методів і джерел його покриття (фінансування).

3. Бюджет – невід’ємний атрибут ринкових відносин і, одночасно, важливий інструмент макроекономічного регулювання. До бюджетних методів регулювання економічних і соціальних процесів відносять: податки, які впливають на розвиток виробництва товарів, попит на них та їх пропозицію; бюджетне фінансування загальнодержавних програм, що забезпечують розширення виробництва й удосконалення його структури, розвиток соціальної сфери і соціальний захист громадян; фінансова підтримка окремих галузей і підприємств для вирівнювання економічних умов їх функціонування або прискореного розвитку (через субвенції, пільгові, безпроцентні кредити та ін.); створення за рахунок бюджетних коштів спеціальних фондів, резервів для попередження диспропорцій у розвитку економіки.

4. Бюджет як найбільший централізований фонд грошових коштів держави відіграє пріоритетну роль у забезпеченні стабілізації економічного і соціального розвитку держави. Інструментом такої стабілізації виступають резервні фонди (оборотна касова готівка, стабілізаційний фонд, Резервний фонд Кабінету Міністрів України), що формуються на випадок здійснення непередбачених видатків, що не носять постійного характеру.

По-друге, з позицій статичного підходу бюджетну безпеку розглядають як систему кількісних і якісних параметрів, що характеризують стан забезпечення бюджетної ліквідності і бюджетної дієздатності та в комплексі з іншими індикаторами стану фінансової безпеки держави відображають рівень її стійкості і стабільності.

По-третє, об’єктом забезпечення бюджетної безпеки є система пріоритетних збалансованих фінансових інтересів держави. Саме ця сутнісна характеристика бюджетної безпеки держави є однією із найважливіших, оскільки фінансові інтереси визначають не лише характер побудови бюджетної, але й формують вектори розвитку усієї фінансової системи держави.

Відтак, бюджет є одним із найважливіших інститутів економічного суверенітету держави, його основні критерії та параметри відіграють роль ключових індикаторів оцінки її фінансової стійкості і стабільності, а характер бюджетної політики, у вирішальній мірі, визначає вектори національної стратегії розвитку, спрямованої на зміцнення фінансової та економічної безпеки держави.

З огляду на вищезазначене, під поняттям бюджетна безпека слід розуміти стан забезпечення платоспроможності держави з урахуванням балансу доходів і видатків державного й місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів.

Аналізуючи структуру бюджету України, варто зупинитися на такому унікальному явищі, як поділ бюджету на дві складові – загальний і спеціальний фонди. Загальний фонд відображає доходи і видатки самого бюджету, а спеціальний – насамперед позабюджетні кошти бюджетних установ, тобто в бюджет входять і доходи, зароблені бюджетними установами, і їх використання. Однозначно оцінити подібне явище дуже складно. Адже, з одного боку, ці установи є державними, і всі їхні доходи і витрати належать до сфери державних фінансів і, більше того, доходи, зароблені бюджетними установами, формуються на основі використання державного майна.

Бюджетна безпека характеризується ступенем збалансованості бюджету, а отже розміром його дефіциту або бездефіцитністю. При цьому рівень бюджетної безпеки обернено пропорційний рівню бюджетного дефіциту.

Як відомо, бюджетний дефіцит в умовах спаду виробництва та падіння частки виробничих інвестицій у загальному обсязі видатків бюджету перетворюється у мультиплікатор дезорганізації фінансової системи.

На рівень бюджетної безпеки в державі впливає характер фінансування /покриття/ бюджетного дефіциту. Недосконала і непослідовна практика фінансування дефіциту бюджету стала суттєвим чинником зниження рівня бюджетної безпеки в Україні.

Бюджетна безпека в значній мірі визначається характером побудови діючої в країні бюджетної системи, як сукупності різних видів бюджетів, що знаходяться між собою у певному взаємозв’язку і взаємозалежності.

На бюджетній безпеці не може не позначатися діюча правова база, професіоналізм і ретельність розробки і процедура розгляду та затвердження бюджету. Головним законодавчим актом, який на сьогодні визначає бюджетний процес в Україні є Бюджетний кодекс. Поряд з цим, в умовах зародження і розвитку демократії в країні все значущим стає положення про подвійну детермінованість бюджету – результатами економічної взаємодії в умовах ринку та політичного погодження у демократичних інститутах.

Бюджетна безпека не в останню чергу залежить від ретельності складання бюджету, високого ступеня деталізації усіх його складових. Це обумовлено тим, що, з огляду на ці фактори, не тільки зростає чи, навпаки, знижується обґрунтованість закладених у бюджеті показників, а й підвищується можливість повноцінного контролю за витрачанням бюджетних коштів. Бюджетна безпека залежить від своєчасності прийняття бюджету, оскільки зволікання у бюджетному процесі є дестабілізуючим чинником.

Важливою вихідною передумовою формування стратегії та механізму забезпечення бюджетної безпеки держави, поруч із аналізом критеріїв та індикаторів її оцінки, є ідентифікація загроз пріоритетним фінансовим інтересам у бюджетній системі. Від того наскільки точно і повно ідентифікований склад загроз фінансовим інтересам в бюджетній системі, проведена оцінка інтенсивності їх прояву і можливих збитків, залежить ефективність забезпечення бюджетної і загалом фінансової безпеки держави. Основними потенційними загрозами бюджетній безпеці держави стратегічного та загальноекономічного характеру, що чинять деструктивний вплив на можливість реалізації фінансових інтересів у бюджетній сфері є:

- падіння виробництва в основних галузях економіки;

- зменшення рентабельності і зростання збитковості господарюючих суб’єктів;

- низький рівень платіжно-розрахункової дисципліни;

- нечіткість юридичних норм в сфері бюджету і оподаткування, неоднозначність їхнього трактування;

- перевищення прогнозованих темпів інфляції у поточному бюджетному періоді;

– тінізація економічних процесів.

До основних загроз, що проявляються у сфері фіскально-бюджетної діяльності держави і чинять прямий деструктивний вплив на бюджетну безпеку держави у формі визначеного обсягу економічного збитку, можна віднести такі:

- по-перше, неефективність податкової системи, заниження господарюючими суб’єктами податкової бази та ухилення від сплати податків.

- по-друге, неефективність системи контролю за витрачанням бюджетних коштів;

- по-третє, непередбачуваність й нестабільність найважливіших його параметрів.

- по-четверте, існування прихованого бюджетного дефіциту, який утворювався в наслідок існування довготривалої бюджетної заборгованості по бюджетних виплатах із заробітної плати, соціальних трансфертів, ПДВ та ін.;

- по-п’яте, недостатнє або несвоєчасне наповнення джерел покриття бюджетного дефіциту;

- по-шосте, використання коштів державного бюджету в Україні здійснюється у відповідності до тенденцій стабільного збільшення масштабів державного споживання. Склад і структура видатків державного бюджету за останні роки засвідчує неефективний розподіл державних коштів, більша частина яких спрямовується на споживання, а не на розвиток.

- по-сьоме, адміністративна зарегульованість і виключно вертикальний характер системи міжбюджетних взаємовідносин, що обмежує децентралізацію бюджетної системи і послаблює бюджетну безпеку держави.

- по-восьме, перекладання дефіциту на місцеві бюджети (підвищення рівня заробітної плати бюджетникам, значна частина яких фінансується з місцевих бюджетів відбувається без належного закріплення за цими бюджетами додаткових дохідних джерел, які б відповідали покладеним на них повноваженням. Це призводить до утворення бюджетної незбалансованості на місцевому рівні і засилля бюджетної системи трансфертами);

- невиконання юридичними особами-резидентами зобов’язань за іноземними кредитами, одержаними під гарантії уряду;

- несвоєчасне прийняття бюджету та звітів про його виконання.

Рівень бюджетної безпеки держави є обернено пропорційним до величини бюджетного дефіциту. При цьому дефіцит виступає чи ненайважливішим чинником в системі загроз не лише бюджетній, а й фінансовій безпеці держави загалом.

Теоретично можливі три варіанти фінансування бюджетного дефіциту: продаж державних активів (приватизація), емісія грошей та державні запозичення (див. рис. 8.1).

Рис. 8.1. Фінансування бюджетного дефіциту

Продаж державних капітальних активів з метою покриття дефіциту бюджеу є явищем достатньо рідкісним. Широкомасштабна приватизація – атрибут перехідного періоду. Вона проводиться з метою оптимізації розмірів державного і приватного секторів економіки і не може розглядатись як надійний ресурс для додаткових видатків, оскільки платежі при цьому здійснюються раз і назавжди.

В ситуації, коли уряд хоче профінансувати ту чи іншу програму, але через дефіцит бюджетних ресурсів йому це не вдається, він може вдатись до додаткової емісії через механізм друкування нічим не забезпечених грошей, що ліквідовує дефіцит коштів. Цей метод покриття дефіциту є найпростішим, проте створює загрози не лише бюджетній, але й макроекономічній стабільності. Додаткова емісія збільшує пропозицію грошей в обігу, що порушує вартісні пропорції, описані рівнянням Фішера (MV=PQ, де M – пропозиція грошей; V – швидкість обігу грошей; P – середні ціни; Q – пропозиція продукту). В короткостроковому періоді ні швидкість обігу грошей, ні динаміка продукту не можуть компенсувати зростання грошової маси. Тому найоперативніше в цьому випадку реагують ціни, ріст яких зупинити практично не можливо. Так розкручується інфляційна спіраль. Ця обставина змусила більшість країн на законодавчому рівні заборонити емісію як джерело фінансування бюджетного дефіциту, в тому числі і в Україні.

Проблем з неконтрольованою інфляцією вдається уникнути, використовуючи як метод покриття дефіциту бюджету державні запозичення. Останні розширюють фінансові можливості держави і, водночас, є ефективним інструментом вилучення зайвих коштів з обороту. На суспільно-психологічному рівні державні позики не викликають опору, на відміну від підвищення податків.

Надмірні позики та неефективне управління державним боргом загрожують державі дефолтом.

Бюджетний дефіцит є неоднозначним явищем. Найчастіше бюджетний дефіцит є явищем негативним, що зумовлює не лише зниження рівня бюджетної і фінансової безпеки, а й низку інших негативних наслідків для економіки держави. Проте, рівень безпеки держави буде змінюватись у залежності від того, яким чином держава управляє цим дефіцитом, тобто, які сценарії обираються для збалансування бюджету і для покриття бюджетного дефіциту. Складність цього процесу пояснюється в значній мірі відсутністю ідеального механізму управління дефіцитом бюджету.

Усі способи покриття дефіциту не позбавлені негативних наслідків, а збалансування бюджету можливе скоріше в довгостроковому періоді.

Можливим вирішенням проблеми може стати:

- запровадження жорсткого режиму економії бюджетних коштів;

- оптимізація програм фінансування окремих відомств шляхом їх структурної перебудови (запровадження професійної армії, сприяння розвитку страхової медицини, передача у приватний сектор окремих служб комуналь­но­го господарства, зокрема шляхово-експлуатаційної);

- скорочення адміністративно-управлінського апарату і, відповідно, зменшення витрат на управління;

- поступова децентралізація владних функцій з відповідною передачею фінансових ресурсів і зобов’язань на місця;

- посилення відповідальності керівників усіх ланок бюджетної системи за нецільове витрачання бюджетних коштів.