Об образовании

Понятие и общая характеристика российского образовательного законодательства. Исходя из общего представления о законодательстве, под образовательным законодательством (или – законодательстве об образовании) понимается сложная комплексная отрасль российского законодательства, аккумулирующая в своей содержании и структуре, помимо норм и институтов, регулирующих образовательные отношения в собственном смысле слова, также нормы и институты и других отраслей законодательства (гражданского, административного, трудового, финансового и др.), регулирующих отношения, не связанные непосредственно с осуществлением образовательного процесса (образовательной деятельности). Однако, и те, и другие нормы и институты, образующие системную законодательную целостность, составляют ядро того, что называется единым национальным (здесь – российским) либо международным (или региональным) образовательным пространством, характеристика которого ранее уже была дана в общем виде.

Далее, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предусматривающей включение в правовую систему России общепризнанных международных принципов и норм, международных договоров, участников которых является Российская Федерация, в российское образовательное законодательство входят эти принципы, нормы и положения международных нормативно-правовых актов и договоров.

Структура и содержание законодательства, в том числе образовательного, всякого государства в значительной мере обусловлено и конкретной формой государственного устройства в той или иной стране. Законодательство уни тарного (простого) государства тоже носит относительно простой характер и имеет обычно двухуровневый характер- законодательство и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. В федеративных (сложных) государствах, к которым относится и Российская Федерация, законодательство имеет уже трехуровневый характер - федеральное законодательство, законодательство субъектов Федерации и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Основное различие между этими уровнями – по содержанию законодательной (нормотворческой) компетенции федеральных органов, органов субъектов Федерации и муниципальных органов.

Таким образом, образовательное законодательство России представляет собой весьма сложную и разветвленную нормативную систему, включающую в себя нормативно-правовые акты различной юридической силы и компетенции: акты федерального уровня, акты регионального уровня (субъектов РФ) и акты органов местного самоуправления.

Взятое в целом образовательное законодательство РФ регулирует следующие основные виды отношений, складывающиеся в сфере образования:

- отношения между обучающим и обучающимися (учителем и учеником, преподавателем и студентом);

- отношения между образовательными учреждениями и обучающимися;

- отношения между родителями и их детьми по обучению и воспитанию;

- отношения, складывающиеся между образовательными учреждениями и родителями учащихся, прежде всего и главным образом, учащихся образовательных учреждений дошкольного и школьного возраста;

- отношения, складывающиеся между органами управления образованием и образова­тельными учреждениями;

- отношения между органами местного самоуправления и органами управ­ления образованием, образовательными учреждениями, семьями, имеющими детей;

- отношения, складывающиеся в процессе осуществления индивидуальной педагогической деятельности.

Как уже было отмечено, все эти и иные отношения, складывающиеся в сфере образования, есть, в сущности, образовательные отношения. В то же время одна группа отношений (основная группа) непосредственно характеризует суть, содержание, особенности форм и характера собственно образовательного процесса, связанного с обучением и воспитанием учащихся (воспитанников), другая группа, которую уместно назвать вспомогательными (или вторичными) отношениями, связаны с образовательным процессом опосредованно, т.е. обеспечивают различными средствами и способами успешное его осуществления (трудовые, финансовые, гражданско-правовые и т.п. отношения). Конечно, такое деление носит достаточно условный характер, поскольку все отношения в сфере образования очень сложны, переплетены и органически взаимосвязаны друг с другом. Однако, во всяком случае нельзя не понимать, что смыслообразующим стержнем всей системы образования и вообще образовательного пространства является собственно образовательные цели и задачи всех субъектов образования. Иное дело, что критериями качества и эффективности достижения этих целей и решения соответствующих задач является, несомненно, содержание и характер трудовых, гражданско-правовых, административных, финансово-экономических и иных отношений. В соответствии с данным суждениями, можно утверждать, что и само образовательное законодательство, тоже с известной степенью условности, можно разбить на две группы: нормативно-правовые акты, регулирующее отношения, непосредственно связанные с организацией, осуществлением и правовой оценкой хода протекания и результата образовательного процесса (образовательной деятельности), и нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, опосредующие достижение целей и решение задачи образовательной деятельности.

Конституционные основы законодательства об образовании. Конституционные положения принципа федерализма Российской Федерации составляют основу, исходную нормативную базу для реализации этого принципа в сфере образования, и, прежде всего, в нормотворческой деятельности уполномоченных федеральных и региональных государственных и муниципальных органов по вопросам образования.

В первой главе пособия уже была дана характеристика ст.43 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено и частично раскрыто право каждого на образование. Именно это конституционное положение представляет собой важнейшую основу для всего образовательного законодательства. В данном случае обратим внимание на некоторые другие его конституционные основы

Так, сложный, комплексный характер предмета правового регулирования образовательного законодательства в российском федеративном государстве обусловил необходимость на конституционном уровне решить задачу определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере образования. Согласно пункта «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что, например, содержание и структура государственных образовательных стандартов различных специальностей, имеющие федеральный и национально-региональный компоненты, согласуются федеральными органами управления образованием и соответствующими органами управления образованием субъектов РФ. Такой же «совместный» характер имеет, скажем, и проблема финансирования образования из различных бюджетов и т.д.

Определяя предметы ведения Федерации и ее субъектов в сфере образования, следует руководствоваться не только п. «е» ст. 72 Конституции РФ, но и всеми положениями ст. 71, 72. При этом отношения, отнесенные к ведению Федерации, не могут принимать иной статус в области образования, равным образом предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов не могут переходить в исключительную компетенцию Федерации. Так, например, не соответствуют Конституции РФ п. 10 и 11 ст. 28 Закона РФ «Об образовании», согласно которым в исключительном ведении Федерации находятся разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях, установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных отношений, а также регулирование трудовых отношений, установление нормы труда и федеральных нормативов его оплаты в названных учреждениях. Все эти вопросы входят в систему образовательного, административного либо трудового права и в соответствии со ст. 72 Конституции РФ могут находиться только в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Национальная доктрина образования в Российской Федерации. Разработка проекта одного из основополагающих документов России в сфере образования – Национальной доктрины развития образования в Российской Федерации до 2025г., началась в 1998 году. Проект разрабатывался рабочей группой, в которую вошли представители Комитета Совет Федерации по вопросам образования, здравоохранения и экологии, Комитета Государственной Думы по науке и образованию, Минобразования России, Российской академии образования.

В январе 2000г. проект Национальной Доктрины был одобрен Всероссийским совещанием работников образования, на котором единодушно были признаны: необходимость определения четкой государственной политики относительно формирования будущего нации, важность развития интеллектуального, творческою потенциала общества, возможность эффективного участия образования в восстановлении статуса России как великой державы. В феврале 2000г. проект был одобрен на заседании Правительства РФ.

Национальная доктрина образования в Российской Федерации – документ действительно исторический. Впервые в России постсоветского периода определена стратегия развития образования на ближайшие четверть века, задан вектор развития российского общества в контексте развития образования как ведущего социального института.

Положения доктрины по своему существу являются логичным и достойным ответом вызову времени. Заслуживают особого внимания положения о государственных гарантиях гражданам на получение образования и об изменении подходов к качеству образования. Доктрина, определяя единые цели воспитания и обучения, создает необходимые условия для сохранения единства образовательного пространства, возрождения и формирования государственности. Это крайне важно для нашего многонационального государства. Документ отражает объединяющую общегосударственную идею, лежащую в основе содержания образования и направленную на возрождение духовности и нравственности населения, формирование современного научного мировоззрения и культуры межэтнических отношений.

Вместе с тем, Национальная доктрина образования пока еще не заняла предназначенного ей подлинного места в государственной образовательной политике. Тому имеется ряд причин, главная из которых в том, что статус этого документа не отвечает его смыслу и назначению. Национальная доктрина утверждена подзаконным актом – Постановлением Правительства Российской Федерации. Но как не высок авторитет этого высшего органа исполнительной власти и издаваемым нормативно-правовых актов, эти акты все же являются подзаконными актами. Национальная доктрина должна иметь статус законодательного акта, что способно решить многие злободневные вопросы, в том числе те, которые связаны с чрезмерной и не всегда продуманной практикой внесения поправок в действующее образовательное законодательство.

В этой же связи отметим еще одно обстоятельство, которое до недавнего времени можно было бы охарактеризовать как своего рода юридический нонсенс. В образовательном законодательстве России, действовавшем до 1.01.2005 г., наряду с Национальной доктриной образования действовал еще один документ, который, по его смыслу и назначению, должен был приниматься на основе данной доктрины и во исполнение ее принципиальных положений. Речь идет о Федеральной программе развития образовании в Российской Федерации до 2010 года. Однако данная Федеральная программа имела более высокий правовой статус, поскольку она утверждалась Федеральным законом. Очевидно, с правовой точки зрения, Национальная доктрина образования обладала меньшей юридической силой, чем Федеральная программа развития образования, что может расцениваться, по меньшей мере, как правовое недоразумение. Данное недоразумение частично устранено уже упоминавшимся Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, согласно которому Правительством РФ теперь будут разрабатываться и утверждаться федеральные целевые программы развития образования, т.е. эти программы будут носить ведомственный (и, тем самым, подзаконный) характер. Что же касается Национальной доктрины и ее статуса, то сегодня настойчиво и обоснованно научно-педагогической общественностью проводится идея о разработке новой по содержанию и уже имеющей статус закона Национальной доктрины образования.