Образовательной системы

Понятие, предмет и метод правового регулирования образовательных отношений. Из курса «Правоведение» читателю уже знакомо понятие правового регулирования общественных отношений. В данном понятии, напомним, отражается целенаправленная, организованная, осуществляемая уполномоченными на то государственными и негосударственными органами, должностными лицами деятельность по упорядочению общественных отношений с помощью правовых средств, способов и механизмов. Уместно напомнить также и то, что понятие «правовое регулирование» следует отличать от понятия «правовое воздействие», которое означает всю совокупность влияний права на сознание и волю участников общественных отношений (психологическое, идеологическое, нравственное, нормативное, управленческое, организационное и др.). Кроме того, понятие правового регулирования отражает государственно-властный характер регулирования общественных отношений посредством издания уполномоченными государственными и негосударственными органами и должностными лицами юридических нормативных или индивидуальных велений.

Правовое регулирование (ПР) как специфическая деятельность обладает рядом характеристик, к основным из которых относятся: а) предмет ПР, б) метод ПР, в) виды ПР, г) средства (способы) ПР, д) типы ПР, е) стадии процесса ПР, ж) механизм правового регулирования (МПР).

Под предметом ПР понимается определенный тип (род, вид) общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию. При этом термин «общественные отношения» в данном случае употребляется как в узком, так и в широком его значениях. В узком смысле общественные отношения есть те волевые социальные действия (акты), которые люди совершают, могут совершать либо должны совершать с целью обеспечить относительно устойчивые связи между собой. В более широком смысле общественные отношения трактуются как любые формы и институты социальных связей, посредством которых индивиды и их объединения удовлетворяют свои индивидуальные и общественно значимые потребности, реализуют и защищают соответствующие интересы. В этом смысле всякие социальные системы и подсистемы, в том числе система образования, есть одна из форм проявления и бытия общественных отношений.

Метод ПР – это совокупность и различные сочетания своеобразных приемов юридического воздействия на общественные отношения определенного рода, которые характеризуют особенности использования применительно к этим отношениям специфического набора правовых средств. Иными словами, если предмет ПР отвечает на вопрос, что подлежит правовому регулированию, то метод ПР указывает на то, как должно осуществляться это регулирование. В юридической литературе выделяются два основных метода ПР: императивный (властно-побудительный, командный, централизованный метод, или метод субординации) и диспозитивный метод (децентрализованный метод, т.е. метод, основанный на автономии воли и юридического равноправия сторон регулируемых правом отношений).

Предмет и метод – основные характеристики правового регулирования, содержание и особенности которых обусловливается спецификой тех общественных отношений, которые подвергаются регулированию правовыми средствами. Выделим такие особенности применительно к сфере образования.

Прежде всего, основным предметом правового регулирования выступает сама система образования в целом и ее компоненты – все множество образовательных подсистем и их составляющие. Такая трактовка обусловлена тем, что, как уже говорилось выше, образовательные отношения в широком смысле внешне выражены в той или иной институциональной оболочке – подсистеме (участники образовательного процесса и их правовой статус, система органов управления образованием, система контроля за качеством обучения и т.д.). В узком смысле, т.е. непосредственным предметом правового регулирования, в сфере образования выступают образовательные отношения в собственном смысле слова, т.е. процесс и результат осуществления людьми социальных актов по установлению между собой определенных социальных связей. Но специфика образования в целом и общественных отношений в сфере образования, в частности, такова, что эти отношения не являются однородным, что и обусловливает их и возможность, и необходимость урегулирования нормами различных правовых отраслей. Это с одной стороны. С другой стороны, такие неоднородные отношения могут входить в разнообразных сочетаниях в различные подсистемы образовательной системы. Это приводит к тому, что одна и та же образовательная подсистема одновременно может регулироваться нормами различных отраслей права. Данное обстоятельство, как уже отмечалось в главе 2 пособия, является серьезным доводом в пользу выделения образовательного права как комплексной отрасли права.

Сказанное дает основание для выделения основных видов таких образовательных отношений как предмета правового регулирования. К ним в образовательно-правовой литературе относят:

- педагогические отношения, т.е. отношения по воспитанию и обучению, складывающиеся между образовательным учреждением в лице педагога (учителя) и обучающимся, а также отношения между лицом, занимающимся индивидуальной предпринимательской деятельностью и обучающимся и отношения между образовательным учреждением и педагогическим работником по поводу обучения;

- управленческие (административные) отношения, складывающиеся между образовательным учреждением и органом управления образованием, между органом местного самоуправления и органом государственной власти субъекта РФ по вопросам образования, между органами управлениями различного уровня образовательного учреждения (ректорат и факультет, ректорат и ученый совет, факультет и кафедра, администрация школы и педагогический совет школы и т.п.);

- трудовые отношения, складывающиеся между образовательным учреждением, выступающим работодателем по отношению к педагогическому работнику и самим этим работником;

- гражданско-правовые отношения, в том числе и, прежде всего, имущественные отношения, складывающиеся: между работниками образовательных учреждений; между работникам и самим образовательным учреждением; между образовательными учреждениями и другими организациями (органами управления образования различного уровня, общественными организациями и формированиями); между образовательными учреждениями и гражданами;

- финансовые отношения, которые складываются между образовательным учреждением и учредителем, между образовательным учреждением и бюджетом, между образовательным учреждением и работником;

- социальные отношения, складывающиеся по поводу установления и реализации социальных льгот, пособий, пенсий, стипендий участникам образовательных отношений;

- земельные отношения, складывающиеся между образовательным учреждением как землепользователем и собственником земельного участка;

- семейные отношения, складывающиеся в семье в связи и по поводу образования членов семьи и др.

В литературе по образовательному праву настойчиво проводится мысль, что центром всей этой системы образовательных от ношений выступают педагогические отношения, поскольку именно они призваны способствовать педагогическому прогрессу как совокупности последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и обучающихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, как формирование способности применять их на практике [ ]. Более того, высказывается убеждение, что есть все основания говорить не просто об образовательных отношениях и, тем самым, об образовательном праве, но и о педагогическом праве, предметом регулирования которого выступают именно и только педагогические отношения [ ]. Все же остальные отношения (управленческие, трудовые и др.) играют, согласно данного мнения, лишь вторичную, вспомогательную роль, поскольку их главная цель - обслуживание и/или обеспечение педагогических отношений. Наконец, предлагается говорить фактически о двух главных типах отношений в сфере образования: педагогических и… образовательных. Иначе, все отношения, которые, так или иначе, связаны с образованием, но которые не являются собственно педагогическими, есть образовательные отношения.

Представляется, что такой взгляд и его аргументация демонстрируют упрощенную картину всего образования и системы образования, в частности. В этой связи обратим внимание на следующее.

Нисколько не принижая роль и значимость собственно педагогических отношений как действительно смыслового ядра образования (обучение, воспитание, развитие индивидуума в целях его социализации), эти отношения сами по себе не возникают. Ведь педагогические отношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе педагогической деятельности, которая, во-первых, имеет момент своего начала (педагог получает доступ к образовательной деятельности), во-вторых, протекает в определенных временных и пространственных границах, устанавливаемых уже не собственно педагогическими отношениями, но нормами и нормативами, устанавливаемыми другими отраслями права (гражданским, трудовым и др.), в-третьих, подлежит оценке по определенным критериям (качества, трудоемкости, интенсивности и др.), также устанавливаемыми специальными нормами и нормативами. Педагогические работники, далее, не будучи идеализированными и заидеологизированными альтруистами, не могут не рассчитывать на определенную и достойную их, действительно, важного труда заработную плату, что, опять-таки, определяется отнюдь не педагогическим правом, и т.д. Поэтому в организационно-правовом плане педагогические отношения и трудно, и нецелесообразно помещать в центр всего комплекса образовательных отношений.

Кроме того, такого рода фетишизация педагогических отношений в психологическом и социально-психологическом плане нередко приводит к противопоставлению педагогических работников и работников образования, не связанные непосредственно с осуществлением педагогической деятельности. Образовательная практика полна примерами такого рода конфликтов самого разного масштаба.

Представляется, что все отношения, которые складываются в сфере образования, как по поводу собственно обучения, воспитания и развития обучающихся различных категорий, так и по поводу нормативно-правового, материально-технического, учебно-методического, организационно-управленческого, финансово-экономического и т.п. обеспечения этого обучения и воспитания, должны рассматриваться как образовательные от ношения. Ведь все эти стороны образуют то самое. Что и называется образовательная система, а каждая из них может и должна рассматриваться как относительно самостоятельная образовательная подсистема, правовое регулирование которой обладает своеобразием.

Одним из подтверждений изложенной позиции является выделение видов образовательных отношений по их субъекту. По данному критерию выделяются отношения:

между образовательным учреждением и обучающимися;

между органами управления образованием и образовательными учреждениями;

между учредителем и образовательным учреждением;

между образовательным учреждением и семьей, воспитывающей ребенка дошкольного и школьного возраста;

между родителями и детьми по поводу обучения;

между органами управления образованием разного уровня, например, федеральным и органами субъектов РФ;

между органами власти и образовательными учреждениями;

между органами местного самоуправления и образовательными учреждениями;

между педагогами, которые осуществляют индивидуальную педагогическую деятельность в соответствии со статьей 48 Закона РФ "Об образовании", и обучающимися;

между обучающимися;

между педагогами;

между образовательными учреждениями и организациями и др.

Обобщая изложенное, можно выделить следующие основные подсистемы системы образования, которые выступают непосредственным предметом правового регулирования и обусловливают особенности содержания и характера последнего:

- правовой статус участников (субъектов) образовательных отношений, включающий в себя их юридические права и обязанности, законные интересы и систему юридических гарантий прав и законных интересов;

- правотворческая деятельность уполномоченных на органов и лиц, обладающих образовательно-правовой компетентностью различного уровня (федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, образовательные учреждения);

- различные правовые отношения (педагогические, административные, трудовые, финансово-экономические и др.), складывающиеся между различными субъектами образовательной системы в связи и по поводу организации и осуществления образовательного процесса, контроля за качеством и эффективностью обучения и воспитания, управления элементами системы образования и т.д.;

- выработка, принятие участниками образовательных отношений индивидуальных правовых (правоприменительных) решений (актов) в связи и по поводу реализации своих образовательных прав, свобод и законных интересов;

- определение вида, меры, объема (размера) и порядка возложения юридической ответственности на субъектов образовательных правоотношений, виновных в совершении образовательных деликтов (правонарушений).