Суспільні відносини в системі публічного адміністрування

Відносини це "філософська категорія, що відбиває характер розміщення елементів певної системи та їхній взаємозв'язок; емоційно-вольова настанова особистості на будь-що…Відносини мають об’єктивний і універсальний характер.

У світі існують тільки речі,їхні властивості й відносини, які знаходяться в нескінченних зв’язках і стосунках з іншими речами і властивостями". Особливий тип відносин становлять різноманітні суспільні зв’язки що виникають між соціальними групами, класами, націями, и також усередині їх у процесі їхніх економічного, соціального, політичного, культурною життя й діяльності. Розрізняються й інші види суспільних відносин, що пов'язані зі специфічними сферами, а саме; управлінські, наукові, технічні, спортивні, просвітницькі тощо,

Соціальні зв'язки - це взаємодія індивідів (суб'єктів, діячів, акторів) у формі обміну соціальними дійми, що к первинним елементом соціального капіталу, який зберігає властивості суспільства, бо орієнтація власний думок, планів і наступних дій щодо іншого є містком до сполученим кожного з нас зі знайомими і незнайомими людьми, групами і, врешті - решт, суспільством, яке і складається з величезної кількості взаємодій,тобто зв'язків. Це стосується всіх соціальних відносин. Управлінські є одним з їхніх видів, тому логічним с твердження про те, що управління можна розглядати як єдність діяльності й відносин.

Соціальні зв'язки мають складну структуру, їхніми елементами виступають суб'єкти (індивіди, соціальні спільноті людей, ін.), предмети зв'язку (тобто з приводу чого здійснюється зв'язок), механізм свідомого регулювання відносин між суб'єктами — індивідами, соціальними спільнотами (правила гри). Усі елементи соціального зв'яжу тісно скоординовані один з одним. Для управлінських відносин суб'єктами є об'єкт і суб'єкт управління, тобто в загальному вигляді - керівник і підлеглий, предмети зв'язку і правила гри розрізняються за ситуацією. У табл. 1.2 подано порівняння предметів зв'язку та

	Предмет відносин	Засоби регулювання зв'язку
Тип управлінської діяльності	вертикальних	горизонтальних		І
Абстрактна управлінська пара «суб'єкт-об'єкт»	-технологія діяльності об'єкта; - умови діяльності, зозподіл		цінності; - нормативно-правові документи
Управління підприємством	-технологія вироблення продукції; — умови діяльності (поділ праці, оплата, режим роботи, ресурси); -рівень централізації	-технологія виробництва продукції; - у мови діяльності (поділ праці, оплата, режим роботи, ресурси)	-Моральні цінності; -закони; -установчі документи
Державне управління	-територіальний та галузевий поділ праці; - умови життєдіяльності; - ресурси; -рівень централізації прийняття рішень; - представництво	- поділ праці; -умови праці; - ресурси; - розподіл повноважень; - технологія діяльності	цінності; -иормативно-правові документи
Публічне адм іністру ван ня	- територіальний та галузевий поділ праці; - умови життєдіяльності; - ресурби; - рівень централізації прийняття рішень; - представництво політичних сил; - відкритість процесів прийняття рішень для громадськості	- поділ праці; -умови праці; - ресурси; - розподіл повноважень; - технологія діяльності	цінності; -нормативно-правові документи

Це пов'язане з масштабами керівних і керованих підсистем. Предмет вертикальних відносин в управлінні підприємством майже повторює те, що притаманне для управлінської діяльності взагалі. У державному управлінні особливості пов'язано зі специфікою об'єкта — суспільства, крім того, додаються політичні відносини.

У публічному адмініструванні предмет зв'язків аналогічний до державного управління, але більшої уваги приділяється відкритості процесів прийняття рішень. Предмет горизонтальних відносин практично збігається з таким для зв'язків вертикальних, додається лише технологія діяльності, яка є важливою в раціоналізації зв'язків із кооперації праці.

Засоби регулювання зв'язків є однаковими — це моральні цінності та нормативно-правові документи. Для підприємства важливішими є установчі документи, які формуються відповідно до законів і регулюють майже всі відносини в колективі. На рівні держави головну роль відіграють закони і різні підзаконні акти. На процес формування всіх нормативно-правових документів дуже впливають моральні цінності суспільства, тому їх позначено в рядочках стосовно всіх наведених у табл 1.2 типів управлінської діяльності.

Результати проведеного аналізу свідчать про те, що за предметом відносин і засобами їхнього регулювання публічне адміністрування майже не відрізняється від державного управління. Основні відмінності між ними, скоріш за все, пов'язано з методами впливу суб'єкта на об'єкт.

У системі державного управління вертикальні й горизонтальні відносини є складними, що зумовлено особливостями об'єкта, перш за все його здатністю до цілеспрямованої самоактивності й самокерованості, а також його роллю джерела влади. Інтереси об'єкта у відносинах стосовно функцій у такому разі не обмежуються тільки технологічною доцільністю, або її слід розглядати дуже широко, з точки зору всіх сфер життєдіяльності суспільства, специфіка яких зумовлює необхідність чи безпосереднього керівного впливу, чи тільки правового регулювання. Більш серйозні вимоги формуються в об'єкті державного управління і стосовно структури: забезпечення поділу і кооперування праці з урахуванням розвитку місцевого самоврядування і громадянського суспільства, гнучкість у вирішенні міжнародних і внутрішніх проблем тощо. Аналогічною є ситуація і з технологією здійснення державноуправлінських процесів — представники об'єкта зацікавлені у формуванні простих і зрозумілих процедур і операцій на всіх ієрархічних

рівнях та в отриманні достатньої інформації щодо їхнього здійснення. Серед методів особливого значення набувають правові у зв'язку з тим, що саме держава має виключне право на формування законодавчої бази, і інтерес об'єкта полягає в тому, щоб у суспільстві існували чіткі норми взаємодії, щоб вони сприяли його прогресивному розвитку і мали всеохопну дію, тобто були однакові для всіх. Але, поряд із цим, і підвищення рівня матеріального забезпечення, і позитивний соціально-психологічний клімат теж дуже важливі для кожної

людини.

Існує багато підходів до класифікації управлінських відносин. Узагальнення їх свідчить про можливість виокремлення кількох груп: 1) внутрішні, зовнішні; 2) за характером і чисельністю носіїв

* міжсистемні, міжособистісні, змішані, колективні, індивідуальні, прямі, групові, перехресні; 3) за кількістю організаційних зв'язків

* прості та складні; 4) за часом існування — постійні й тимчасові;

8) за напрямом і ступенем впливу на об'єкт — безпосередні (наказ, розпорядження) і побічні (поради, консультації, інформація);

9) стосовно регіону та галузі — територіальні, міжрегіональні, галузеві, міжгалузеві, територіально-галузеві Але внутрішній зміст їх більшою мірою розкриває поділ на вертикальні (субординації та реординації) та горизонтальні (координації, суперництва). Відносини, що належать до першої з позначених груп, можна назвати безпосередньо управлінськими, вони відбивають стосунки між суб'єктом і об'єктом, а саме: формування вимог до обсягу, часу, якості робіт, передання їх на рівень виконання й отримання інформації щодо результатів праці, оцінка її, корегування (вимог та ін.) за циклом. Горизонтальні відносини складаються між органами влади, структурними підрозділами, працівниками, які знаходяться на одному ієрархічному рівні, не підпорядковані один одному, але за технологією процесу мусять координувати виконання певних процедур та операцій. Ці стосунки можуть також мати характер суперництва щодо виконання окремих функцій або оцінки діяльності органом влади вищого ієрархічного рівня. В організації відносин координації або кооперування праці бере участь і суб'єкт управління, який має визначити, хто з ким повинен кооперуватися, на яких етапах роботи, характер взаємодії (узгодження документів, передання інформації, організація спільних дій тощо), а крім того, контролювати результати. І вертикальні, і горизонтальні відносини можуть бути внутрішніми і зовнішніми, міжсистемними, міжособистісними, простими, складними, постійними, тимчасовими, безпосередніми, побічними, територіальними, галузевими, територіально-галузевими тощо.

Характер вертикальних відносин залежить від рівня децентралізації та стилю керівництва. Висока централізація влади зумовлює пріоритет стосунків підпорядкування і слабкий зворотний зв'язок, і навпаки відбувається за розвинутої децентралізації. Аналогічний вплив мають і авторитарний та демократичний стилі керівництва. Горизонтальні відносини визначаються доцільністю їхньої організації, якістю роботи кожного з учасників. Проведення робіт з удосконалення дійових систем управління висуває вимоги до оцінки ступеня розвитку управлінських відносин. Дослідження дозволяють запропонувати такий підхід:

1) підпорядкування:

* повне;

* з елементами самостійності об'єкта;

* зі значною самостійністю;

2) відносини реординації:

* зворотні зв'язки відсутні;

* зворотні зв'язки випадкові;

* реординація розвинута (систематична);

3) координація:

* мінімальна;

* така, що забезпечує поточне функціонування системи;

* що забезпечує розвиток.

Такі оцінки не дають можливості кількісно визначити характер відносин, але за допомогою їх можна сформувати певне уявлення про їхній стан, порівняти ситуацію, що склалася в різних системах або підсистемах. Отримувати їх доцільно за допомогою експертів, якими мають виступати представники як суб'єкта, так і об'єкта управління. Порівнювати оцінки вертикальних відносин можна лише в межах окремої галузі, тому що рівень централізації відносин є різним (наприклад, у сферах середньої освіти та роздрібної торгівлі). Горизонтальні зв'язки є більш універсальними, координація визначається особливостями технології, але присутня в усіх галузях життєдіяльності людини.

Формою реалізації відносин є обмін інформацією, який відбувається під час підготовки і здійснення взаємодії, це передбачає таку послідовність процедур:

* визначення мети співпраці;

* представлення інтересів усіх сторін, які бажають або мусять бути учасниками;

* порівняння інтересів (висвітлення спільного, а також суперечностей), пошук шляхів реалізації;

- узгодження напрямів діяльності, планування конкретних заходів;

* здійснення заходів;

* аналіз результатів, ступеня досягнення мети, задоволення потреб учасників відносин.

На практиці цей процес має певні відмінності, пов'язані 8^і особливостями видів відносин (табл. 1.3). Представлення інтересів учасників вертикальних відносин, що мають місце

Таблиця 1.3

Особливості реалізації управлінських відносин у внутрішньому та зовнішньому середовищах системи державного управління

Етап процесу	Відносини у внутрішньому середовищі	Відносини у зовнішньому
реалізації			середовищі (із суспільством)
Вертикальні	Горизонтальні	Вертикальні	Горизонтальні
1. Визначення	Здійснює суб'єкт	Здійснюють суб'єкт	Визначає	Визначаються
мети		і об'єкт	суб'єкт за інтересами об'єкта	переважно елементами об'єкта
2.Представлення	Суб'єкт	Визначені	Суб’єкт	За допомогою
інтересів	репрезентує	нормативними	репрезентує	громадянського
	загальносистемні	документами	державні	суспільства
	інтереси.		інтереси.
	Об'єкт		Об'єкт
	підпорядковує		частково
	власні інтереси		підпорядковує
	загальносис-		власні
	темним		інтереси
			державним
3. Порівняння	Порівняння	Частково	№ визначене	Через рекламу
інтересів,	інтересів відсутнє.	здійснюється 3	нормативними	програм партій
пошук ШЛЯХІВ	Підпорядкування	метою	документами	та громадських
реалізації	нижчестоящих вищестоящим	вдосконалення технології взаємодії		організацій
4. Узгодження	Здійснюється у	Укладення угод,	Здійснюється	Не визначене
напрямків	формі планування	формування	у формі	нормативними
ДІЯЛЬНОСТІ	дальності	комплексних програм, планів тощо	створення цільових комплексних програм	документами
5. Здійснення	Виконання планів	Виконання	Виконання	Не узгоджено
заходів		програм, планів, угод	програм
6. Аналіз	Контроль	Аналіз виконання	Не визначено	Не визначено
результатів	виконання планів	програм, планів, угод

в системі державного управління (насамперед, між рівнями ієрархії виконавчої влади та в кожній установі), значною мірою формалізовано. Відповідно до нормативних документів суб'єкт управління є виразником загальносистемних (державних) інтересів, об'єкт підпорядковує їм інтереси регіональні, галузеві, колективні (спільноти працівників організації), особистісні.

Порівняння інтересів майже не відбувається, технології таких процедур відсутні (за винятком пропозицій щодо укладання договорів між центральними та регіональними органами влади. Узгодження напрямів діяльності здійснюється шляхом розроблення планів та їхнього ухвалення, на цьому етапі теж домінують загальносистемні інтереси. Передбачені заходи виконуються (або не виконуються), контроль є прерогативою суб'єкта управління. У розглянутому варіанті яскраво відбито відносини субординації, і навіть зворотний зв'язок частіше відбувається за ініціативою вищого рівня керування.

Учасники горизонтальних відносні і тієї ж системи мають подавати свої інтереси відповідно до нормативних документів, що регламентують їхню діяльність. Дослідження свідчать про те, що технологія такої взаємодії майже відсутня. У зв'язку з цим порівняння інтересів, пошук шляхів їхньої реалізації, укладання угод, узгодження комплексних програм, планів, сумісні дії з їхніх виконання й аналізу результатів є добровільною справою керівників установ, що є неприпустимим з позиції системного підходу до організації державного управління.

Вертикальні відносини в системі "Держава" мають характер повної або часткової субординації, тобто управління окремими галузями (охорона здоров'я, соціальний захист, академічна наука тощо) чи регулювання діяльності на підставі законодавчих актів і деяких засобів опосередкованого впливу (оподаткування, державне замовлення, стандартизація тощо).

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади при цьому виступають виразниками загальносистемних інтересів. Формалізовані шляхи подання інтересів об'єктів (галузей, регіонів, територіальних громад, людей) відсутні, як і порівняння їх, і сумісний пошук шляхів реалізації.

Передбачені заходи виконуються (або не виконуються), контроль є прерогативою суб'єкта управління. У розглянутому варіанті яскраво відбито відносини субординації, та навіть

зворотний зв'язок частіше відбувається з ініціативи вищого

рівня керівництва.

Учасники горизонтальних відносин тієї ж системи мають подавати свої інтереси відповідно до нормативних документів, що регламентують їхню діяльність. Дослідження свідчать про ТЄ, що технологія такої взаємодії майже відсутня. У зв'язку з цим порівняння інтересів, пошук шляхів їхньої реалізації, укладення угод, узгодження комплексних програм, планів, сумісні дії і їхнього виконання та аналізу результатів є добровільною справою керівників установ, що є неприпустимим із позиції системного підходу до організації державного управління.

З метою вирішення окремих проблем створюються цільові комплексні програми, але вони, як правило, не узгоджені між собою, не забезпечені ресурсами, мають надто формальний характер. Алгоритм аналізу результатів не визначено.

Аналогічна ситуація склалась і з реалізацією горизонтальних (суб'єкт-суб'єктних) відносин у системі, що розглядається. Такі стосунки мають місце між органами державного управління та громадянським суспільством (політичними партіями, громадськими організаціями тощо). Держава регулює їхню діяльність на підставі законодавчих актів, в яких відбито, перш за все, загальносистемні інтереси. Наприклад, у Законі України "Про об'єднання громадян" вказано, що вони користуються правом "виступати учасником цивільно-правових відносин;...представляти і захищати свої законні інтереси і своїх членів (учасників) у державних та громадських органах; вносити пропозиції до органів влади й управління; розповсюджувати інформацію і пропонувати свої ідеї та цілі". У Законі України "Про політичні партії в Україні" зазначеним утворенням гарантується "можливість викладати публічно й обстоювати свою позицію з питань державного і суспільного життя; брати участь в обговоренні та оприлюднювати і обґрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів влади, використовуючи для цього державні і недержавні засоби масової інформації.; вносити до органів державної влади України та органів місцевого самоврядування пропозиції, які обов'язкові для розгляду відповідними органами в установленому порядку". Процедури подання зацікавленості перелічених організацій не відпрацьовано, за винятком тих партій, представники яких стали депутатами Верховної Ради України і з її трибуни можуть оголосити про потреби виборців. Але це не забезпечує урахування інтересів усього розмаїття сфер

життєдіяльності. У зв'язку з цим не здійснюється порівняння інтересів горизонтальних відносин, висвітлення інтересів наявних і можливих суперечностей та всі інші дії за етапами.

Отже, аналіз реалізації державно-управлінських відносин у сучасній Україні свідчить про те, що більш-менш упорядкованими є вертикальні зв'язки в керівній системі, усі інші потребують ретельного вивчення, опрацювання й розроблення методичного, правового, організаційного й технічного забезпечення.

Недостатня увага до інтересів учасників відносин та їхнього узгодження в пострадянському суспільстві пояснюється традиціями тоталітарного режиму і глибокими коренями марксизму в суспільних наукових теоріях. У післямові до книги Ю. Габермаса "Моральна свідомість і комунікативний вплив" російський філософ Б. Марков справедливо відзначає, що Маркс, як і його сучасники, які народилися в епоху капіталізму, описували історію з точки зору розвитку виробничих сил. У сучасному суспільстві на перший план виходять динаміка організаційних структур і соціальних інститутів, а також світоглядні й ідеологічні чинники, що відбивається на історії. Габермас вважає головним підґрунтям сучасного суспільного порядку деякі універсали, що вкоренились у практику, свідомість і мовленнєву діяльність, та пов'язує розвиток із критико-рефлексивною діяльністю... Він змінює Марксове розуміння співвідносності праці й свідомості та наполягає на тому, що ідеологія та світосприйняття є відповідальними за формування інституційних структур і розвиток виробничих сил.

Цей відомий сучасний німецький філософ пропонує розглядати комунікативну взаємодію учасників суспільних-відносин як один із головних видів людської діяльності. Комунікативними він вважає такі інтеракції, в яких учасники узгоджують і координують власні плани; при цьому спільна позиція відбиває інтерсуб'єктне визнання претензії на значущість.

В іншій праці він висловлює думку про те, що в сучасному світі парадигму пізнання речей має бути змінено на парадигму взаєморозуміння між суб'єктами, які здатні розмірковувати і діяти. Підґрунтям цієї парадигми є стійка позиція інтерактивних учасників, які координують плани дій шляхом досягнення взаєморозуміння з приводу того, що відбувається.

Такий підхід є дуже актуальним для сучасного етапу розвитку управлінської теорії та практики взагалі й зокрема

для державного управління, тому що цю діяльність у будь-якій системі спрямовано на координацію в часі та просторі руху різних ресурсів (матеріальних, фінансових, трудових, інформаційних), що передбачає узгодження інтересів учасників процесів, тобто активні комунікативні дії та всебічний розвиток відносин, що складаються. Для державного управління це є ще важливішим у зв'язку з тим, що воно має забезпечити безконфліктну реалізацію інтересів усього суспільства, окремих галузей, регіонів, сфер життєдіяльності, держави, громадянського суспільства, окремої людини тощо. Тому дослідження змісту відносин, процесів їхніх формування й розвитку, шляхів впливу на їхнє цілеспрямоване вдосконалення є сьогодні дуже важливим.

Багато науковців, які досліджують проблеми формування та розвитку державноуправлінських відносин, розглядають їхні властивості. Узагальнення наявних підходів дозволяє назвати такі, як суб'єктивний характер, актуалізація суспільних потреб, соціальна природа, вольовий (владний) характер, організаційний зміст, двосторонність, зумовленість, тривалість дії, правова форма, авторитетність, ефективність, наукова обґрунтованість, системність, комплексність, різноманітність форм соціального зв'язку. Перелічені риси багато в чому розкривають сутність цих відносин, поглиблення їхнього вивчення доцільно продовжувати з урахуванням особливостей систем "Держава" та "Державна влада", а також їхнього розподілу на вертикальні й горизонтальні (табл. 1.4).

Таблиця 1.4 Основні властивості державно-управлінських відносин

	Вид відносин
Властивості	У системі "Державна влада "	У системі "Держава "
вертикальні	горизонтальні	вертикальні	горизонтальні
Двосторонність	+		+
Зумовленість	+	+	+	+
Тривалість дії	+	+	+
Державно-владний характер	+	+	+
Правова форма	+	+	+	+
Інформаційний зміст	+	+	+	+
Суб'єктивність	+	+	+	+
Соціальна природа	+	+	+	+
Організаційна спрямованість	+	+	+	+

Двосторонність притаманна вертикальним відносинам, що складаються в обох системах, це стосунки підпорядкування (регулювання) та зворотного зв'язку, які обов'язково мають місце між суб'єктом і об'єктом управління. Горизонтальні відносини незалежно від виду системи можуть об'єднати багато учасників (міністерства, установи, структурні підрозділи, фахівців), тобто вони відрізняються багатосторонністю.

Зумовленість притаманна всім видам відносин, їхнє виникнення та розвиток завжди зумовлені необхідністю суспільних дій. Тривалість дії не є обов'язковою у відносинах між органами державної влади та суб'єктами громадянського суспільства. Це пов'язано з різним терміном існування окремих політичних партій та громадських організацій, зміною суспільних пріоритетів тощо. Державно-владний характер мають зв'язки в організаційній системі (і вертикальні, і горизонтальні), інші такі властивості притаманні лише субординаційним відносинам, координаційні відрізняються рисами партнерства. Правова форма присутня у всіх відносинах, і у зв'язку з цим потребує особливої уваги обґрунтування нормативних документів, зміст яких має забезпечувати не лише функціонування, а й розвиток обох систем. У більшості наукових публікацій вказується на організаційний зміст державноуправлінських відносин, але це твердження здається дискусійним. Вони дійсно завжди пов'язані з організацією якихось дій, але сутністю їх є обмін інформацією. Тому доцільним є введення таких властивостей, як організаційна спрямованість та інформаційний зміст, котрі притаманні всім видам стосунків, що розглядаються. Аналогічне поширення мають соціальна природа і суб'єктивність, що зумовлене безпосередньо участю конкретних осіб (суб'єктів взаємодії) або соціальних груп. Деякі властивості мають характер побажань, до них належать: актуалізація суспільних потреб, ефективність, наукова обґрунтованість, системність, комплексність. Аналізуючи практику формування та реалізації державноуправлінських відносин, не можна сказати, що вони іманентно притаманні, але це є бажаним станом. Тому доцільним є надання їм статусу принципів, за якими ці зв'язки потрібно вдосконалювати. Дійсно, саме за допомогою їх стає можливим постійний моніторинг потреб усіх складових об'єкта державного управління та ступеня їхнього задоволення; формувати їх необхідно з урахуванням вимог принципів системності й комплексності, реалізувати — ефективно.

Ступінь дотримання цих принципів характеризує рівень розвитку відносин і системи в цілому: актуалізація суспільних

потреб визначає демократизацію в країні і потребує серйозної уваги до організації зворотних зв'язків; системність і комплексність свідчать про широту та глибину охоплення проблем і чинників, які впливають на перебіг процесів, що регулюються державою; наукова обґрунтованість — про сутність і сучасність використовуваних технологій і методів, опосередковано — про рівень кваліфікації службовців; загальний показник — ефективність, який доцільно розглядати як результативність досягнення цілей.

Окремі науковці як специфічні називають ті риси державноуправлінських відносин, що виявляються в різних сферах життєдіяльності суспільства, а саме: у політичній, правовій, ідеологічній, економічній, соціальній, моральній тощо. Дослідження свідчать, що в кожній із них формуються власні специфічні зв'язки, наприклад в економіці ті, що пов'язані з власністю, співвідношенням попиту та пропозиції на ринках товарів та послуг тощо.

Державноуправлінські відносини або сприяють, або заважають їхньому розвитку, але самі при цьому не стають економічними, а залишаються управлінськими, пов'язаними з елементами відповідної системи, процесами виконання функцій або прийняття та реалізації рішень. Усі ці специфічні відносини помітно впливають одні на одні, але залишаються при цьому відносно самостійними. Про це свідчить той факт, що суттєва трансформація одних не приводить до автоматичної зміни інших. Прикладом є ситуація, що існує зараз у пострадянських країнах, коли розвиток ринкових відносин явно стримується станом ідеологічних, моральних, соціальних, певною мірою — правових і управлінських відносин. Але останні два види можуть бути скореговані завдяки раціональній діяльності політичних лідерів, державних службовців, громадськості. У зв'язку з цим докладного розгляду потребують питання формування й реалізації управлінських відносин стосовно виконання функцій і етапів управлінського циклу. Дослідження властивостей державноуправлінських відносин дозволяє обґрунтувати зміст цієї категорії. У науковій літературі наведено декілька підходів. Їхнє узагальнення свідчить про те, що більшість науковців відзначають владну сутність управлінських відносин, віддзеркалення впливу суб'єкта на об'єкт, наприклад:

* "суспільні відносини, що складаються у процесі формування та реалізації державноуправлінських впливів";

* "конкретна форма соціальних зв'язків свідомо-вольового та організаційного характеру, в яких одна сторона виступає як

носій (виразник) функцій управління (суб'єкт), інша — відчуває на собі управлінський вплив з боку першої (об'єкт)";

— "такі суспільні відносини, в яких виражається
державний інтерес, тобто практично реалізуються завдання й
функції держави щодо управління суспільними справами".

Прихильники іншого підходу звертають увагу на те, що в цих відносинах усі учасники є активними, що це — взаємодія. Цю точку зору у формулюваннях відбито з різним ступенем розгорнутості:

— "двосторонні владні відносини, через які воля, цілі,
завдання держави втілюються в суспільних процесах, поведінці,
свідомості й діяльності людей";

— "система сталих вертикальних і горизонтальних зв'язків
суб'єктно-об'єктного та структурно-функціонального характеру,
що здійснюються у процесі виконання управлінсько-службової
діяльності";

— "процесуальні взаємодії, в які вступають держава та
члени суспільства або державні органи між собою з метою
забезпечення оптимальних умов для суспільно необхідних,
бажаних чи припустимих дій членів суспільства".

Цей підхід виглядає більш сучасним, він відбиває спрямованість на демократичний шлях розвитку системи влади і суспільства в цілому.

Усе вищевикладене дозволяє запропонувати таке трактування поняття "державноуправлінські відносини": це сукупність двосторонніх владних (вертикальних) і багатосторонніх партнерських (горизонтальних) зв'язків, що послуговують реалізації цілей держави та суспільства і відрізняються інформаційним змістом, правовою формою, організаційною спрямованістю.

У процесі становлення публічного адміністрування особливого значення набуває децентралізація владних відносин, тобто перерозподіл повноважень у напрямі збільшення ролі та відповідальності базової ланки — органів місцевого самоврядування.

Децентралізацію можна розглядати як цілеспрямований процес розширення повноважень органів місцевого самоврядування. її цілі:

* оптимізація й підвищення ефективності управління суспільно важливими справами;

* своєчасне та якісне надання всіх необхідних послуг представникам територіальних громад у повному обсязі;

* найповніша реалізація місцевих інтересів;

* створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якої питання місцевого значення вирішують представники не центрального уряду, а територіальної громади.

Формування демократичної моделі управління, становлення громадянського суспільства можливі лише за умови оптимального співвідношення централізації та децентралізації у сфері державного управління. Механізм взаємодії централізації та децентралізації виступає відправною передумовою ефективності й конструктивності управління. Централізація й децентралізація є парними категоріями, вони позначають певне явище, дії, форму організації чи характеристику дій з управління.

Враховуючи те, що сутністю управління є відносини між учасниками процесу, централізація й децентралізація — це характеристики відносин між суб'єктом і об'єктом управління, що відбивають розподіл повноважень та відповідальності у прийнятті рішень стосовно внутрішніх стосунків і зовнішніх зносин системи.

Виходячи із завдань подальшої демократизації українського суспільства, доцільно розглядати децентралізацію державного управління в широкому та вузькому розуміннях. Перший підхід — це відносини між державою та громадянським суспільством, а саме: збільшення прав щодо прийняття рішень людини, громадських організацій і зменшення — органів державної влади. Другий стосується традиційного погляду на проблему — перерозподілу повноважень між органами влади, що належать до різних рівнів ієрархії, та суб'єктами місцевого самоврядування. Науково-прикладні та методичні розробки з цього питання можуть суттєво допомогти практичному руху українського суспільства до європейських стандартів суспільного життя. Позитивного результату на цьому шляху може бути досягнуто тільки в разі використання комплексного підходу. Тобто децентралізація має відбуватися паралельно у відносинах "держава — громадянське суспільство", "органи влади — людина", "державна виконавча влада — місцеве самоврядування", "керівництво установи — структурні підрозділи", "керівник — підлеглі".

Фактичне співвідношення централізації та децентралізації в суспільстві чи в установі свідчить про реальний стан справ з урахуванням інтересів населення чи підлеглих у процесах управління. Високий рівень централізації відбиває нехтування інтересів об'єкта управління, і навпаки. Тобто децентралізація

державного управління в широкому та вузькому розуміннях означає підвищення можливості щодо реалізації інтересів, прав і свобод населення.

Певні дослідження мають довести, повноваження і відповідальність у вирішенні яких питань можуть взяти на себе громадянин, неурядові організації, місцеве самоврядування, а які необхідно покласти на установи державної виконавчої влади (районні, обласні, центральні). Це необхідно визначити стосовно всіх основних функцій — планування, організації, мотивації й контролю. Процес прийняття й реалізації державноуправлінських рішень теж може бути децентралізованим. Працівники об'єктів державного управління, представники громадськості можуть залучатися до виконання робіт на етапах аналізу ситуації, підготовки варіантів вирішення проблеми, оцінки цих альтернатив, реалізації рішення, визначення позитивних і негативних наслідків. Це стосується всіх державноуправлінських рішень — законів, постанов, розпоряджень керівників місцевих державних адміністрацій, нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування і внутрішньоорганізаційних. Такий підхід до реформування системи державного управління дозволяє організувати реальний зворотний зв'язок, який отримує в цьому разі законотворчу функцію і сприятиме підвищенню якості й дієвості рішень, громадянської активності населення, професіоналізму працівники? об'єктів державного управління. Недостатня увага з боку центральних владних інституцій до такої децентралізації (від держави до людини) є однією з причин, що гальмують адміністративну реформу. Шляхи), форми і методи її проведення не можуть бути предметом спілкування вузького кола посадовців та науковців. Пропозиції громадян та різних неурядових організацій є джерелом креативних підходів до виходу України зі скрутного становища, яке склалося.

Значущість характеристик управлінських відносин, що досліджуються, підкреслюється ще й тим, що вони мають системотворчі властивості. Централізація сприяє зміцненню цілісності системи, а децентралізація є умовою поширення багатоманітності, яка забезпечує її динамізм і стійкість. Надмірна централізація заважає розвитку елементів системи, безконтрольна децентралізація знижує рівень керованості, що може стати причиною розвалу системи. У зв'язку з цим дуже важливим є визначення оптимального співвідношення цих характеристик в окремих системах (держава, регіон, установа).

Поширеною серед теоретиків і практиків є думка про те, що питання місцевого значення мають вирішуватися в населених пунктах, районах, областях, відповідно, а загальнонаціональні проблеми ї у центральних органах влади. Але ж загальні проблеми теж зачіпають інтереси кожного регіону та багатьох громадян. Тому доцільним є дослідження можливого рівня децентралізації їхнього вирішення за основними функціями та етапами процесу прийняття й реалізації управлінських рішень.