АДМІНІСТРУВАННЯ 3 страница

У період, що розглядається, спостерігається і поступовий відхід від середньовічного принципу "єдності команди", що передбачає колегіальне прийняття рішень. Хоча спочатку така відмова була характерною для високих рівнів адміністративної ієрархіїї, згодом вона отримала перевагу майже повсюди.

Інші важливі зміни було пов'язано з одержанням заробітку. До цього часу адміністративні органи частково були на самофінансуванні за рахунок надання платних послуг населенню ти пожертвувань з боку вищих функціонерів. Тепер же подібний підхід замінився визначенням постійної зарплати, гарантованого пенсійного забезпечення і виплат по смерті членам родини службовця. Створюються перші пенсійні фонди, що поповнюються регулярними відрахуваннями із платні службовців.

Тобто, як можна бачити, система органів публічного «адміністрування багато в чому здобуває в той період сучасну нам форму: вводяться ранги для службовців; оформлюються суворі Ієрархічні залежності, що базуються на офіційному становищі службовців; визначаються постійна заробітна плата і гарантоване пенсійне забезпечення. Ініціатором змін у сфері публічного адміністрування виступили такі країни, як Франція, Англія і Пруссія. їхній приклад наслідували інші країни, причому це

стосується не тільки Західної Європи, але і Північної Америки! (США, Канада), а також Російської й Оттоманської імперій. Подібні зміни стали результатом збільшення "навантаження" І на органи публічного адміністрування. Воно було переважної викликане економічним розвитком і колонізацією, а також появою іншого бачення ролі держави, пов'язаного з концепцією "правової держави". Усе це мало наслідком, що до середини

XIX ст. бюрократія оформилась у самостійну впливову силу, а
основним її завданням стало виконання законів і нагляд за їхнім
дотриманням.

Істотний поштовх розробленню теорій публічного адміністрування був даний початком реформ у системі адміністрування спочатку в США, а потім і в низці європейських країн в останні десятиріччя XIX ст. і перші десятиріччя XX ст., а також появою теорій наукового управління у сфері бізнесу. Велику роль для публічного адміністрування! відіграла також диференціація соціальних і гуманітарних наук,] особливо виділення соціології, політичної й економічної наук,1 оскільки сучасні теорії публічного адміністрування виникли на перетині саме цих наукових дисциплін.

Одна з головних заслуг у розробленні основоположних концептуальних настанов і принципів Теорії публічного" адміністрування як самостійної галузі досліджень належить М. Веберу, відомому німецькому науковцеві кінця XIX — початку]

XX ст. Саме він став ініціатором і основним розробником
найважливіших настанов і концепцій держави як головного]
суб'єкта політики і влади, бюрократії, державного апарату.'
Чималий інтерес, з точки зору публічного адміністрування,
становлять також ідеї професора права Колумбійського
університету, майбутнього президента США В. Вільсона, які
отримали велику популярність у всьому світі. У своїй відомій
книзі "Вивчення адміністрування", опублікованій в 1887 р., він,
зокрема, писав: "Наука адміністрування шукатиме способів
поліпшення діяльності уряду, зробить його роботу менш
працемісткою, владнає організацію управління".

Інтерес В. Вільсона до управлінської науки, ґрунтованої на "бухгалтерських методах", визначався етичними міркуваннями, зокрема стурбованістю щодо розповсюдження серед чиновництва корупції, а також вірою в методи, притаманні діловій практиці- Виступаючи проти так званої "системи розподілу здобичі" («зроіїз зузіеш"), Вільсон обґрунтовував думку про те, що зміна політичного керівництва під час чергових президентських виборів не повинна відбиватися на становищі

адміністративного апарату. Тим самим проголошувалася теза про

належність і незмінність чиновницького апарату. Вільсону

належить також пріоритет у введенні так званої теорії "Адміністративної ефективності", сутність якої полягала у

пропозиції никористовувати в системі публічного адміністрування найвідкритіші методи організації та управління, запозичені з

І ж*«гу І системи управління корпорацій. Заслугою Вільсона слід виділити також прагнення здійснити синтез бюрократії з принципами та інститутами демократії. Він, зокрема, і стверджував, що відносини між адміністрацією, яка виконує іаиоми, і владою, яка їх створює, "становлять саму сутність урядової гін томи".

Інший американський дослідник, який розвинув ідеї В. Пільгона, Ф. Гуднью присвятив низку праць дослідженню американської системи публічного адміністрування. Слідом за * НІлм'оном Гуднью намагався провести чіткий розподіл між політиками та адміністраторами. При цьому, як і Вільсон, Гуднью був прихильником наукового управління і менеджменту, найближчого від політики та ідеології, ставлячи під сумнів компетентність демократичного уряду, який не володіє науковими методами управління. Як вважали В. Вільсон, Ф. Гуднью та інші науковці того часу, в умовах сучасної держави розвиток мріїфт іпиих управлінських навичок має таке ж важливе значення для країни, як і оволодіння політичною наукою.

Помітний внесок у розроблення форм правління, у тому мислі й найважливіших аспектів публічного адміністрування в межах теорії конституційного права, внесли французькі дослідники. Так, у праці одного із засновників політичної науки Франції А. Есмена "Елементи конституційного права", що вийшла и ІШ)'> р., було зроблено спробу виявити і проаналізувати основні принципи публічного адміністрування Франції. Слід відзначити уцьому плані також праці Л. Дюги, А. Мішеля, М. Оріу, що «заклали основи інституційного підходу до проблем публічного адміністрування. Хоча необхідно врахувати, що в роботах цих авторів система публічного адміністрування досліджувалася тією мірою, якою вона допомагала з'ясуванню принципів і форм організації діяльності державно-політичних інститутів у цілому. У Великобританії вивчення системи публічного адміністрування розпочалося наприкінці XIX ст. в Лондонській школі економіки і політичних наук. Від неї естафету в цьому питанні дещо пізніше прийняли Оксфордський, Кембриджський, Манчестерський, Ліверпульський та інші університети. Саме в них, головне, було зосереджено викладання і вивчення системи.

публічного адміністрування, політичних інститутів, публічної служби, англійського конституційного та адміністративного права. Найбільший внесок у вивчення державно-політичних інститутів, форм правління і політичних систем у цілому зробили такі дослідники, як Е. Баркер, Д. Коул, Р. Ласки, Ч. Маннінг, У. Робсон, Г. Файнер.

Суттєвий вплив на публічне адміністрування того періоду здійснила і школа наукового (класичного) менеджменту, до найвідоміших представників якої належать Л. Уайт, Ф. Тейлор, Д. Муні, Ф. і Л. Гілберт Г. Емерсон, Г. Форд. їх об'єднувало переконання в тому, що система публічного адміністрування повинна бути орієнтованою на досягнення поставленої мети з максимальною ефективністю за мінімальних витрат. Як основні засоби такої оптимізації організації діяльності системи вони пропонували спеціалізацію, єдність розпоряджень, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух тощо. Тобто | для них було характерним визнання існування найтіснішого зв'язку між теорією публічного адміністрування й наукою управління приватними підприємствами (показово, що курси такого спрямування викладалися в багатьох навчальних закладах США, де готувалися фахівці як для публічної служби, так і для ділової адміністрації приватного бізнесу).

Дуже велика заслуга в розробленні цієї проблематики належить французькому дослідникові А. Файолю, праці якого також стали класичними в даній галузі. Ще до першої світової війни Файоль створив і очолював Центр адміністративних, досліджень, який виконував замовлення різних державних відомств і організацій бізнесу. У книзі "Загальне і промислове управління", опублікованій у 1916 р., він сформулював свою "теорію адміністрації". Файоль був переконаним у тому, що пропоновані ним положення й настанови є універсальними і можуть застосовуватися майже в усіх сферах суспільного життя: економіці, системі публічного адміністрування, армії та ін.

Файоль стверджував, що управляти — значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, координувати і контролювати. Передбачати, тобто враховувати прийдешнє і виробляти програму дії; організовувати, тобто будувати подвійній, матеріальний і соціальний, організм установи; розпоряджатися, тобто примушувати персонал належно працювати; координувати, тобто зв'язувати, об'єднувати, гармонізувати всі дії та всі зусилля; контролювати, тобто піклуватися про те, щоб все робилося згідно зі встановленими правилами і відданими розпорядженнями.

34Виходячи з цього визначення він виділив шість основних груп функцій управління: технічні, комерційні, фінансові, страхові, облікові й адміністративні. Причому серед них адміністративним функціям він надавав визначальне значення, вважаючи, що саме вони виконують завдання розроблення загальної програми діяльності організації, добору кадрів, координації зусиль різних підрозділів. Інтерес становлять також сформульовані ним принципи управління:

3) поділ праці, що дозволяє підвищити кількість і якість продукту, що виробляється, за однакових витрат і зусиль;

4) право віддавати розпорядження і влада, що примушує підкорятися цим розпорядженням;

3) дисципліна і покора, що означає дотримання
встановлених правил у відносинах між організацією та її
працівниками;

8) єдність розпорядництва, згідно з якою службовцеві може давати накази щодо якої-небудь дії лише один начальник;

9) єдність керівництва, яка означає, що для реалізації комплексу дій та операцій, котрі переслідують яку-небудь глину мету, є необхідними єдиний керівник і єдина програма;

6) підкорення приватних інтересів конкретних
працівників інтересам організації, інтересів окремих громадян

- інтересам держави;

13) справедлива винагорода персоналу, покликана стимулювати старанність та ініціативу працівників;

14) централізація, ступінь якої визначається в кожному випадку окремо залежно від умов, в яких працюють конкретні організації, установи, підприємства;

15) жорстка ієрархія керівних посад, що передбачає неухильне виконання розпоряджень вищестоящих посадовців нижчестоячими;

10) чітке визначення місця, повноважень і функцій
Кожного працівника;

її11) справедливість, що передбачає органічне поєднання доброзичливості з правосвідомістю;

' 12) постійність складу персоналу, що виключає плинність кадрів, яка є показником неблагополучного стану справ на Підприємстві або в установі;

16) ініціативність працівників;

17) єдність персоналу, що є однією з умов життєздатності та ефективності підприємства.

Ці принципи склали невід'ємну частину школи "наукового менеджменту". Цікаво, що, розглядаючи як предмет наукового

управління зв'язок між машиною й окремим робітником, представники цього напряму приділяли особливу увагу комплексу виконуваних робітником операцій, його втомлюваності, професійній підготовці та іншим аспектам, на підставі яких робітник вивчається як програмований чинник виробництва. Новизна цього підходу полягала в тому, що в такому вигляді раніше питання ніколи не ставилося, роль даного підходу в підвищенні продуктивності праці була дійсної висока. Він отримав застосування і при аналізі трудових процесів у системі публічного адміністрування, класифікації посад публічних службовців.

І саме в даний період формується й набуває повсюдного поширення так звана "традиційна модель" публічного адміністрування. Вона проіснувала практично без змін до кінця 1980-х рр., тому її розгляду слід приділити окрему увагу.

Традиційна модель публічного адміністрування може бути охарактеризована як адміністрування, що здійснюється під формальним контролем політичного керівництва, базується на бюрократичних принципах управління й наявності в органах публічного адміністрування постійних, нейтральних та безособових співробітників, котрі мотивуються тільки суспільними інтересами, однаково служать будь-яким правлячим суб'єктам і реалізують політику, обумовлену цими суб'єктами, не привносячи в неї нічого свого.

Хоча традиційна модель і піддається зараз посиленій критиці, все-таки не слід забувати, що, порівняно з попередніми формами і моделями управління, вона свого часу стала значним кроком уперед. Початок традиційній моделі було покладено у Великобританії в середині XIX ст. У 1854 р. з'явилася "Доповідь" Норткота-Тревільяна, в якій відзначалося,! що публічна служба повинна здійснюватися шляхом прийняття^ на її нижчі рівні ретельно відібраного корпусу молодих людей через заснування належної іспитової системи для прийняття на посаду. У "Доповіді" також рекомендувалося відмовитися від патронажної системи і перейти до системи просування по службі відповідно до дійсних заслуг.

Реформи у Великобританії вплинули і на США, хоча в цій країні не перейняли чіткий розподіл публічних службовців на чотири категорії й обов'язкову вимогу, щоб вони починали проходження публічної служби з нижчої категорії. Цей вплив спричинив появу в 1883 р. "Акта цивільної служби" (так званий Пендлтонський акт), що містив кілька ключових пунктів:

1) проведення конкурсних іспитів для всіх претендентів на заняття посад;

2) добір для зарахування на посаду кращих за результатами
іспитів;

3) проходження претендентами випробувального терміну перед остаточним зарахуванням на посаду;

4) пропорційний розподіл посад відповідно до населення
територій.

Крім реформ, у Великобританії та США на формування

традиційної моделі вплинула прусська модель публічного

адміністрування, а також праці М. Вебера, В. Вільсона та

представників школи наукового менеджменту, яких із повним

правом можна назвати основними теоретиками цієї моделі.

Усі ці впливи мали наслідком, що остаточно сформована

традиційна модель публічного адміністрування базувалася на

трьох основних теоретичних "китах": бюрократичній системі

управління, розмежуванні політичного керівництва та

публічного адміністрування, принципах наукового

менеджменту.

Можна відзначити, що теорія бюрократії Вебера була

цілком конкурентною з традиційною теорією публічного

адміністрування (як за формою, так і за методом) і що протягом

своєї трипалої історії традиційна модель публічного

Адміністрування додержує теорії Вебера в усьому.

Згідно з М. Вебером, управління в державних установах базується на написаних документах (справах), що повинні надалі зберігатися. Наявність таких справ забезпечує послідовність та прогнозованість дій організації. Група Службовців, зайнятих веденням справ, разом із відповідними матеріальними засобами і справами утворюють бюро. Влада таких бюро — це і є бюрократія.

М. Вебер сформулював основні принципи бюрократичних систем, до яких належать:

1. Існування фіксованих і офіційних юридичних сфер,
що впорядковуються правилами, тобто законами чи
адміністративними правилами. Даний принцип означає, що
владні повноваження повинні здійснюватися лише на основі
законів і підзаконних актів. Це утворює раціональну (легальну)
форму влади, яка, згідно з М. Вебером, є найбільш
правильною, доцільною.

2, Наявність жорсткої ієрархії та ранжування, субординації,
згідно з якою вищестоящі службовці спостерігають і контролюють
нижчестоящих. Зауважимо, що легальні (законні) повноваження

підтримуються не якою-небудь конкретною особистістю, а її позицією в ієрархії. Проте деякі функції можуть бути передані на нижчі рівні ієрархічної структури, що створює таке явище, як делегування повноважень.

3. Відокремленість службової діяльності співробітників від
їхнього приватного життя. Цей принцип забезпечує
нейтральність у поведінці публічних службовців, обмежує
вплив особистісних чинників при здійсненні владних

повноважень.

6. Наявність спеціальної професійної підготовки, яку передбачає офісне управління, принаймні, спеціалізовані види діяльності. Спеціальна підготовка є не примхою теоретика, а вимогою часу. Різнобічність сфер, на які здійснюється управлінський вплив, бурхливий розвиток економічних відносин, велика кількість управлінських рівнів — усе це зробило неможливим допущення до влади осіб без необхідних освіти, фаху. Бюрократом теж може бути не кожний.

7. Коли офіс є цілком розвинутим, офісна діяльність вимагає від співробітників усієї їхньої працездатності й робочого часу. Коли "бюрократія" стає професією, вона починає вимагати і відповідної професіоналізації. Справжній професіонал не може займатися декількома видами діяльності на високому рівні. Тому виникає необхідність концентрації зусиль на так званій офісній роботі, за яку службовець отримує відповідну винагороду та певні пільги, що ставлять на меті залучення до бюрократичної діяльності найкращих, найпрацездатніших і найбільш професійно підготовлених.

6. Управління офісом здійснюється за загальними правилами,
що більш-менш стабільні, більш-менш вичерпні та можуть бути
вивчені. Здійснення даного принципу значно обмежує вплив
окремих особистостей на діяльність колективу. Головне — не
особа, а правило. І керівник, і рядовий співробітник зобов'язані
дотримуватися загальноприйнятих правил. Хто не дотримується
правил — має піти. Загальнообов'язкове дотримання правил
слугувало причиною заміни особистісного управління на
безособове. Причому ця безособовість повинна дотримуватися і
стосовно відносин всередині організації, і з іншими організаціями,
установами, окремими особами.

Перший із веберівських принципів означає, що владні повноваження виникають із законів і підзаконних актів. Саме така форма влади, раціональна / легальна, є найбільш, так би мовити, правильною. Другий принцип — суворої ієрархії — означає, що раціональні / легальні повноваження і влада

Підтримуються організаційно не якою-небудь конкретною Особистістю, а її позицією в ієрархії. Те, що деякі функції можуть бути делеговані на нижчі рівні ієрархічної структури, означає, що будь-який службовець може діяти з повноваженнями організації. При цьому, відповідно до третього принципу, організацію відділено від приватного життя її співробітників, Тобто владні повноваження, що нею реалізуються, характеризуються безособовістю. Написані документи повинні зберігатися, оскільки вони є основою життєдіяльності Організації. Тільки за наявності "справ" організація може бути Послідовною в застосуванні своїх правил. Багато з цих справ надалі можуть використовуватись як прецеденти.

Четвертий принцип визначає управління (адміністрування) як особливий вид діяльності, що вимагає спеціальної професійної підготовки, у зв'язку з чим не кожний Може займатися ним. П'ятий принцип говорить про те, що бюрократична діяльність займає у співробітників увесь час, на відміну від ситуації, коли офісна робота розглядалась як вторинна. І, зрепггою, відповідно до останнього принципу в управлінні офісом слід дотримуватись певних загальних правил, що не залежать від особистості керівника.

У Вебера на першому місці стоять інтереси системи, а не окремої особи, як це було у більш ранніх моделях, де велике значення мала близькість до вождя чи політичного лідера, монарха. Така ситуація продукувала довільні рішення Чиновників в абсолютно ідентичних випадках, що призводило до неможливості прогнозування дій чиновників та зростання соціального невдоволення. Здійснення ж адміністрування на Основі законів і правил забезпечує однаковість рішень за однакових обставин, незалежність рішення від особи конкретного чиновника. Безособовість повинна підвищити авторитет публічної служби, спростити процедуру прийняття управлінського рішення.

Перехід до бюрократичної моделі, на думку М. Вебера, повинен підвищити соціальний статус публічних службовців завдяки отриманню порівняно високої заробітної плати, можливості піднятися до найвищих щаблів ієрархії, пільговому пенсійному забезпеченню тощо. Причому гідне грошове забезпечення гарантує сам статус, а не обсяг виконаної за певний період часу роботи. Людина стає бюрократом і гарантує собі певне спокійне життя, за яке вона повинна платити суворим дотриманням правил і процедур, що існують.

Така система забезпечує ефективність і надійність бюрократичної моделі. Саме на ефективність і надійність повинні бути зорієнтовані всі бюрократичні організації. М. Вебер пише: "Причиною, що має вирішальне значення для розвитку бюрократичної організації, завжди є її виняткова і технічна перевага над будь-якою іншою формою організації. І цілком розвинутий бюрократичний механізм, порівняно з іншими організаціями, — це те ж саме, що машина, порівняно з немеханічними засобами виробництва. Точність, швидкість, однозначність, знання справ, безперервність, розсудливість, єдність, субординація, зниження організаційних і персональних витрат — усе це піднято на оптимальний рівень у суворо бюрократичній організації".

Мабуть, найважливішою відмінністю веберівської моделі від попередніх є заміна персонального управління безособистісною системою, що базується на правилах. Організація та її правила більш важливі, ніж будь-яка особистість у ній. Бюрократична система повинна бути; безособовою у своїх діях та у ставленні до своїх клієнтів.

Як відзначає Вебер, зведення офісного управління до правил закладено в його природі, а теорія сучасного (звичайно, для нього) публічного адміністрування передбачає, що повноваження керувати певними справами, які було легально передано публічній владі, не надають бюро право регулювати ведення справи командами, обумовленими для кожного випадку, а тільки регулювати ведення справи абстрактно. Це, на його думку, знаходиться в значному контрасті з регулюванням усіх взаємин за допомогою індивідуальних привілеїв і прихильності, що абсолютно домінували в патримоніалізмі.

Дійсно, більш ранні моделі управління ґрунтувалися на особистісних взаємостосунках — лояльності до родича або і покровителя, до політичного лідера або партії, а не до системи безпосередньо. Це призводило до того, що владні структури часто демонстрували довільність і вибірковість стосовно різних! суб'єктів, виходячи з їхньої відданості або лояльності тим, кому ці структури підпорядковувалися. Позбавлена ж індивідуальності система, що базується на принципах Вебера, повністю усуває довільність, принаймні, в ідеалі. Існування справ, віра у прецедент і базування на законах та правилах означають, що за однакових обставин будуть ухвалені однакові рішення. Крім того, безособовість передбачає, що система та її правила зберігаються, коли окремі співробітники покидають організацію.

Відрізняє веберівську модель від попередніх моделей також і визначення становища в організації службовців,пов’язаних один з одним суворою ієрархією, що є природним наслідком базування на правилах і принципі безособовості. Служба в офісі розглядається як професійна діяльність, якій передують спеціальна підготовка та іспити. За Вебером, прихід на роботу в офіс передбачає ухвалення певних зобов'язань щодо сумлінного управління в обмін на спокійне існування. Далі Вебер описує становище службовця так:

1, Сучасний службовець завжди старається для певної суспільної пошани і звичайно одержує задоволення від неї.

І, Нормально, коли службовець обіймає своє становище протягом усього життя, принаймні, у публічній бюрократії.

Зі Службовець одержує регулярну грошову компенсацію у вигляді фіксованої платні та гарантію забезпечення старості у вигляді пенсії. Ця платня не вимірюється подібно зарплаті в термінах виконаної роботи, а відповідно до статусу, тобто відповідно до функцій (категорії) і, крім того, можливо, відповідно до терміну служби.

4, Службовець робить кар'єру всередині ієрархії публічної у той. Він підіймається з більш низьких, менш значущих і нижче оплачуваних на більш високі позиції.

Дані пункти логічно випливають з шести принципів бюрократії. Така формальна, безособова система, описана Вебером, припускає, на його думку, оптимальну можливість для повної реалізації принципу спеціалізованого функціонування відповідно до цілком об'єктивного розгляду. Рішення можуть і повинні прийматися відповідно до надійних правил та без урахування особистості. Основними цілями є ефективність, надійність і безособовість. Принцип спеціалізації функцій покликаний підвищити ефективність, ієрархія повноважень і система правил повинні забезпечувати надійність рішень, а безособовість системи має на увазі, що за однакових обставин буде прийнято однакові рішення.

Другою теоретичною основою традиційної моделі є чіткий поділ політичної й управлінської сфер, відокремлення формування політики від її реалізації, що було висловлене И Вільсоном і на необхідності чого він наполягав: "Адміністрування лежить поза власне сферою політики. Адміністративні питання не є політичними питаннями. Хоча політика визначає завдання для адміністрування, це не повинне призводити до маніпулювання офісами.

Вільсон вважав, що серйозні недоліки наявної системи управління (коли адміністративні посади розподіляються серед членів партії, що перемогла на виборах) є результатом зв'язку адміністративних питань із політичними. Якщо адміністратори діють відверто на користь політичної сили, завдяки якій вони отримали посаду або продовжують посідати партійні посади, то необ'єктивність в їхніх рішеннях і діях буде присутня практично завжди. Тому, на думку Вільсона, слід відділити політичну сферу, де виробляється політика, від адміністративної,; сфери, де політика реалізується.

У традиційній моделі світ політиків відокремлений від світу публічних службовців. З цього приводу Кейден, наприклад, стверджує, що, прийшовши до влади, політики повинні управляти; публічні службовці повинні виконувати їхні розпорядження. Політичні офіси повинні заповнюватися шляхом конкуренції на політичній арені; бюрократичні — на бюрократичній арені. Політичні службовці повинні добиратися на основі їхньої політичної компетенції; бюрократичні — їхньої бюрократичної компетенції. Політики повинні оцінюватися електоратом або їхніми політичними керівниками; службовці — їхніми політичними контролерами або їхніми бюрократичними керівниками. Політичний офіс повинен мати часові обмеження і бути предметом вільних виборів; бюрократичний офіс не повинен мати часові обмеження і бути предметом правомірної поведінки.

Ідея подібного поділу мала широкий резонанс, оскільки дихотомія політики й адміністрування забезпечує розвиток особливої сфери адміністрування та її свободу дій, а частіше навіть більше — свободу від втручання політики. Ця дихотомія, що стала важливим інструментом прогресивних реформ, надала можливість для прийняття нового критерію публічної дії, який базується на включенні професіоналізації, експертизи й оцінок заслуг в активне управління урядовими справами. Крім того, дихотомія дозволила публічному адмініструванню стати самостійною сферою вивчення, інтелектуально й інституційно відділеною від політичних наук.

Існують три основні аспекти даної дихотомії. По-перше, це ясні відносини підзвітності й відповідальності, контроль політичної сфери над адміністративною. По-друге, — можливий чіткий розподіл політичних питань, які формально є прерогативою політиків, та адміністративних питань, переданих публічним службовцям. І, по-третє, це

передбачення того, що прийняття адміністративних рішень має бути анонімним і нейтральним.

Однак хоча теорія поділу політики й адміністрування стала

однією з теоретичних основ традиційної моделі, її можна

розглядати, радше, як міф, особливо корисний для уникнення

відповідальності. У дійсності ж часто можна було спостерігати

ситуацію, коли політики виконують адміністративні функції, а

адміністратори беруть на себе політичні. Проте, хоча подібний

поділ і є міфом, бюрократичні структури організовувалися в

і «мій спосіб, начебто цей міф є реальністю.

Остаточним штрихом, що завершив формування традиційної моделі публічного адміністрування, послужила адаптація багатьох положень і підходів наукового менеджменту. Можна легко бачити, чому науковий менеджмент був адаптований бюрократією, — він пропонував спосіб операціоналізації бюрократичної форми організації всередині Публічних управлінських структур. Саме Тейлор і його послідовники були основними носіями бюрократичної моделі. Ідеї "одного найкращого шляху" і систематичного контролю добре сполучалися з суворою ієрархією, процесом прийняття рішень і поняттям прецеденту. Те ж саме стосується і стандартизації завдань і добору до них працівників. Науковий менеджмент значно вплинув на практику публічного адміністрування й урядові дослідження, оскільки домінував у публічному адмініструванні, починаючи з 1910 р., і допоміг викристалізуватися йому як академічній сфері.

Традиційна модель передбачає, що існує лише "один найкращий шлях" управління і що він може бути забезпечений теорією бюрократії, розподілом політичної й адміністративної сфер та застосуванням підходів наукового менеджменту. А оскільки адміністратори не відповідали за результати політики, зумовленої іншими, а тільки за власні дії в межах своїх повноважень, їм стало притаманним і "односпрямоване" мислення.