Задачи и основные функции органов внутренних дел на воздушном транспорте. Участие органов внутренних дел в обеспечении авиационной безопасности

Органы внутренних дел на воздушном транспорте – самая молодая структура в данной системе. Их возникновение связывается с принятием в 1971 году Советом Министров СССР распоряжения о создании на объектах воздушного транспорта специальных подразделений. Так, во исполнение данного нормативного источника, в соответствии с приказом МВД СССР были созданы подразделения полиции и следствия на воздушном транспорте. В обоснование такого шага со стороны государства приводились аргументы усиливающейся роли воздушного транспорта в экономики страны, при одновременном не соответствии организации оперативного обслуживания силами милиции объектов гражданской авиации структурному построению ее подразделений^[1].

В 1975 г. дополнительно были созданы специальные подразделения милиции по досмотру, дежурные части милиции, в 1977 г. – инспекции по делам несовершеннолетних, в 1980 г. – подразделения госпожнадзора, а управления (отделы) транспортной милиции были переименованы в отделы внутренних дел на транспорте.

Учреждением отделов внутренних дел на воздушном транспорте завершился этап формирования структуры органов внутренних дел на транспорте, объединившей три вида транспортной инфраструктуры.

Общие задачи, обязанности и права полиции на транспорте были рассмотрены нами ранее, в первом параграфе. В данном случае имеет смысл говорить лишь об их детализации применительно к специфическим условиям функционирования воздушного транспорта.

Федеральным законом «О полиции» на полицию возложена обязанность участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации; охранять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, аэропорты и объекты их инфраструктуры; выносить заключения о возможности допуска к работе в службе авиационной безопасности в случаях, если эта работа связана с объектами, представляющими повышенную опасность для жизни и здоровья граждан, а также для окружающей среды.

Для реализации указанных обязанностей Федеральным законом «О полиции» проводить при осуществлении контроля за обеспечением авиационной безопасности в области гражданской авиации проверки соблюдения правил предполетного досмотра, пропускного и внутриобъектового режимов; запрашивать и получать от руководителей организаций, служб авиационной безопасности аэродромов, аэропортов, авиационных предприятий, подразделений ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также от перевозчиков, грузоотправителей и иных организаций необходимые документы и информацию; выдавать руководителям организаций обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований авиационной безопасности и проверять исполнение этих предписаний; при наличии информации о возможном нарушении требований авиационной безопасности на воздушном судне сопровождать его во время полета; задерживать багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к перевозке воздушными судами.

Необходимо отметить, что система мер авиационной безопасности базируется в основном на Воздушном кодексе Российской Федерации.

Так, в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации авиационная безопасность обеспечивается посредством:

1) предотвращения доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома;

2) охраны воздушных судов на стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц;

3) исключения возможности незаконного провоза на воздушном судне оружия, боеприпасов, взрывчатых, радиоактивных, отравляющих, легковоспламеняющихся веществ и других опасных предметов и веществ и введения особых мер предосторожности при разрешении их провоза;

4) предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения в соответствии с Федеральным законом "О полиции";

5) реализации мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе мер, осуществляемых с участием правоохранительных органов.

При осуществлении контроля за обеспечением авиационной безопасности должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области контроля (надзора) на транспорте, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области внутренних дел, вправе:

1) осуществлять проверки соблюдения правил проведения предполетного досмотра, а также пропускного и внутриобъектового режимов;

2) запрашивать и получать от руководителей, должностных лиц организаций, служб авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделений ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, служб авиационной безопасности авиационных предприятий, а также от перевозчиков, грузоотправителей и иных организаций документы и информацию, необходимые для выполнения задач, связанных с обеспечением авиационной безопасности;

3) давать руководителям организаций обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований авиационной безопасности и проверять исполнение этих предписаний;

4) при наличии информации о возможности нарушения требований авиационной безопасности на воздушном судне сопровождать его во время полета;

5) задерживать багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам.

Охрана аэропортов и объектов их инфраструктуры осуществляется подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, и органами внутренних дел в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2011 № 42 «Об утверждении Правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры» установлено, что подразделениями вневедомственной охраны полиции осуществляется охрана границ территории (далее - периметр) международных аэропортов.

Охрана объектов аэропорта, предназначенных для обслуживания воздушных судов и (или) пассажиров, осуществления операций с грузами, а также иных предназначенных для оказания услуг объектов, расположенных на территории, ограниченной периметром аэропорта, осуществляется службой авиационной безопасности аэропорта, а также может осуществляться на основании отдельных договоров подразделениями вневедомственной охраны полиции и подразделениями ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации.

В целях осуществления охраны периметра аэропорта устанавливается ограждение, а также организуются контрольно-пропускные пункты.

Ограждение аэропорта оборудуется инженерно-техническими системами, обеспечивающими воспрепятствование несанкционированному проникновению лиц и транспортных средств на территорию аэропорта.

Пропуск лиц, транспортных средств на территорию аэропорта через контрольно-пропускные пункты осуществляется только после:

а) идентификации личности и транспортного средства;

б) установления действительности оснований для прохода (проезда) на территорию аэропорта;

в) проведения досмотра с использованием досмотровых средств.

Контрольно-пропускные пункты в международных аэропортах оборудуются инженерно-техническими системами, обеспечивающими:

а) предотвращение несанкционированного прохода (проезда) лиц, проноса оружия, взрывчатых веществ и других опасных устройств, предметов, веществ на территорию аэропорта;

б) воспрепятствование проходу (проезду) лица и (или) транспортного средства через контрольно-пропускной пункт до завершения идентификации личности, транспортного средства и проверки действительности оснований для прохода (проезда) на территорию аэропорта;

в) идентификацию лиц по документам, удостоверяющим личность;

г) идентификацию транспортных средств по государственным номерным знакам или иным идентификационным номерам, а также по документам на транспортное средство установленного образца;

д) осуществление досмотра лиц, а также транспортных средств.

На территории международного аэропорта создаются непрерывно функционирующие посты (пункты) управления охраной аэропорта и объектов его инфраструктуры, оборудованные техническими средствами для сбора, обработки и хранения в электронном виде данных со всех инженерно-технических систем охраны, с автоматической передачей этих данных в режиме реального времени органам федеральной службы безопасности и органам внутренних дел Российской Федерации, а также Федеральной службе по надзору в сфере транспорта.

Кроме того, в целях обеспечения безопасности пассажиров и членов экипажа воздушного судна обязательному предполетному досмотру, а также послеполетному досмотру в случае его проведения в соответствии с Федеральным «О полиции» подлежат воздушное судно, его бортовые запасы, члены экипажа, пассажиры, багаж, в том числе вещи, находящиеся при пассажирах, а также грузы и почта.

Предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр в случае его проведения в соответствии с Федеральным законом "О полиции" пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей, лиц из числа авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты проводится в аэропорту или на воздушном судне уполномоченными лицами служб авиационной безопасности с участием сотрудников органов внутренних дел.

Проведение предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения в соответствии с Федеральным законом "О полиции" не исключает возможность проведения досмотра при осуществлении оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и иной деятельности уполномоченными на то лицами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При выполнении международных полетов воздушных судов предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр в случае его проведения в соответствии с Федеральным законом «О полиции» проводится после осуществления пограничного и таможенного контроля, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и иных видов контроля.

При отказе пассажира воздушного судна от предполетного досмотра договор воздушной перевозки пассажира считается расторгнутым.

Правила проведения предполетного и послеполетного досмотров устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внутренних дел.

В соответствии с подпунктом 32 пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»^[2] на полицию возложена обязанность участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации.

Подпунктом 16 пункта 1 статьи 13 Федерального закона от
7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» полиции предоставлено право, в том числе, принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами.

Действовавшим ранее Законом Российской Федерации от 18 апреля
1991 г. № 1026-1 «О милиции»^[3] милиции было предоставлено право участвовать в пределах своей компетенции в проведении предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения в соответствии с настоящим Законом пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей, лиц из числа авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты.

Подпунктом 4 пункта 2 статьи 84 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ[4] авиационная безопасность обеспечивается посредством предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения в соответствии с Федеральным законом «О полиции». Пунктом 2 статьи 85 Воздушного кодекса Российской Федерации предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр проводится в аэропорту или на воздушном судне уполномоченными лицами служб авиационной безопасности с участием сотрудников органов внутренних дел. Указанная формулировка в отличии от Федерального закона «О полиции» предполагает обязательное участие сотрудников полиции в данной процедуре. Представляется, что в территориальных органах МВД России, в которых в соответствии с приказом МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России» созданы специальные подразделения по досмотру права полиции на участие в досмотре пассажиров на воздушном транспорте необходимо реализовывать на постоянной основе. Данные положения подтверждаются в том числе и статистика. Так, в 2012 году, по данными Главного управления на транспорте МВД России, на 23 % по сравнению с 2011 годом увеличилось количество изъятого в пунктах досмотра оружия самообороны и на 1 % наркотических средств.

Отдельно следует рассмотреть вопросы, регламентирующие порядок участия сотрудников полиции в мероприятиях по досмотру. Пунктом 4 статьи 85 Воздушного кодекса Российской Федерации определено, что правила проведения предполетного и послеполетного досмотров устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внутренних дел. Как указано в комментарии к Федеральному закону «О полиции»^[5], помимо Воздушного кодекса Российской Федерации, порядок осуществления досмотра на воздушном транспорте регламентируется, Правилами проведения предполетного и послеполетного досмотра, утвержденными Приказом Минтранса России от 25 июля 2007 г.
№ 104^[6].

В соответствии с пунктом 3 Правила проведения предполетного и послеполетного досмотра обязательны для исполнения не только сотрудниками службы авиационной безопасности аэропорта, авиационного предприятия, эксплуатанта (далее - служба авиационной безопасности), но и сотрудниками органов внутренних дел на транспорте, участвующими в проведении предполетного и послеполетного досмотров. Необходимо отметить, что в указанных Правилах помимо прочего регламентированы вопросы деятельности сотрудников органов внутренних дел, участвующих в проведении соответствующих досмотров.

Так сотрудники органа внутренних дел на транспорте, осуществляющие досмотр, также как сотрудники службы авиационной безопасности имеют право:

требовать от пассажиров неукоснительного выполнения требований законодательства Российской Федерации в области авиационной безопасности на воздушном транспорте;

проверять у пассажиров при входе в пункты досмотра билеты, оформленные в установленном порядке, и документы, удостоверяющие их личность;

проводить опрос в целях выявления потенциально опасных пассажиров, а также имеющихся у пассажиров предметов и веществ, запрещенных к перевозке воздушным транспортом;

проводить досмотры пассажиров, багажа и вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты;

наблюдать за поведением пассажиров в пунктах досмотра;

изымать у пассажиров обнаруженные в процессе досмотров предметы и вещества, запрещенные к перевозке воздушным транспортом;

досматривать багаж пассажиров, сдаваемый в камеру хранения;

вносить предложения, направленные на повышение эффективности досмотров в части совершенствования их технологий и использования применяемых технических и специальных средств;

проводить по совместным решениям руководителей службы авиационной безопасности и органа внутренних дел на транспорте совместные и самостоятельные проверки качества проведения досмотров с применением учебных тест-предметов и муляжей взрывных устройств.

Кроме указанных прав сотрудники органа внутренних дел на транспорте, осуществляющие досмотр, имеют специфические права:

проводить в случае необходимости опрос пассажиров с целью выявления опасных веществ и предметов и возможных противоправных намерений с их стороны;

принимать решение о производстве личного досмотра пассажиров при обнаружении предметов и веществ, за изготовление, ношение и хранение которых предусмотрена уголовная или административная ответственность, и участвовать в досмотре;

проверять у пассажиров соответствие билетов, оформленных в установленном порядке, и паспортных данных, устанавливать их подлинность, дополнительно осуществлять проверку подозрительных лиц по информационно-поисковым базам данных Министерства внутренних дел Российской Федерации;

осуществлять контроль за соблюдением порядка перевозки оружия, патронов и боеприпасов, переданных пассажирами на временное хранение на период полета;

изымать у пассажиров обнаруженные в процессе досмотров оружие, боеприпасы (кроме лиц, пользующихся правом нахождения на борту воздушного судна с оружием в соответствии с законодательством Российской Федерации), взрывчатые вещества, наркотические средства и их прекурсоры, а также психотропные и сильнодействующие вещества;

проводить в соответствии с законодательством Российской Федерации изъятие и документирование обнаруженных в ходе досмотров пассажиров предметов и веществ, свободный оборот которых на территории Российской Федерации запрещен, ограничен либо имеет криминальный характер;

организовывать и проводить в случае необходимости совместно со службой авиационной безопасности инструктаж по усилению мер при проведении досмотровых мероприятий;

задерживать лиц, нарушающих требования авиационной безопасности;

составлять в пределах своей компетенции протоколы об административных правонарушениях.

Несмотря на то, что Правилами проведения предполетного и послеполетного досмотра предусмотрено, что «сотрудник органов внутренних дел принимает участие в проведении досмотра пассажиров и багажа, вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушного судна, авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты, не подменяя сотрудников службы авиационной безопасности», разграничение функций служб авиационной безопасности и органов внутренних дел по проведению предполетного и послеполетного досмотра всесторонне не регламентировано. Указанное обстоятельство приводит к дублированию функций по обеспечению авиационной безопасности отсутствию разграничения сфер ответственности, что в свою очередь усложняет установление виновной стороны в случае некачественного проведения досмотра.

При рассмотрении данной ситуации целесообразно руководствоваться частью 3 статьи 13 Федерального закона «О полиции», в соответствии с которой, порядок реализации прав, предоставленных полиции, если он не является предметом регулирования федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, в связи с чем нормативные правовые акты Министерства транспорта Российской Федерации, регламентирующие вопросы реализации прав полиции не могут распространять на сотрудников полиции, участвующих в досмотре пассажиров воздушного транспорта. В связи с этим порядок организации деятельности сотрудников полиции и служб авиационной безопасности, при проведении досмотров, необходимо уточнять в локальных актах, например в технологии проведения досмотров, указанной в пункте 11 Правил проведения предполетного и послеполетного досмотра.

Указанные технологии разрабатываются и утверждаются администрацией аэропорта, авиационного предприятия, эксплуатантом, осуществляющими досмотр применительно к условиям аэропорта, согласовываются с территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и соответствующим органом внутренних дел на транспорте (при его отсутствии с территориальным органом внутренних дел).

Вместе с тем специфика деятельности по проведению предполетного и послеполетного досмотров требует, несомненно, четких и недвусмысленных подходов к разграничению зон ответственности, в связи с чем целесообразно дополнительно урегулировать вопросы, связанные с участием сотрудников полиции в досмотре пассажиров их ручной клади и багажа на воздушном транспорте, а также осуществления такого досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами.

В тоже время целесообразно обратить внимание на тенденцию сближения обеспечения транспортной безопасности и авиационной безопасности, в связи с чем рассматривать вопросы участия сотрудников полиции в обеспечении безопасности на объектах воздушного транспорта целесообразно в том числе с учетом законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения транспортной безопасности, освещенные ранее.

К объектам, обслуживаемым органами внутренних дел на воздушном транспорте, в соответствии с приказом МВД России от 10 июля 2008 г. № 598 относятся:

1. Аэродромы в пределах их границ при наличии ОВДТ.

Под аэродром здесь понимается участок земли или поверхности воды с расположением на нем зданий, сооружений и оборудованием, предназначенным для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов.

2. Здания пассажирских и грузовых аэровокзальных комплексов (аэровокзалы).

3. Действующие и строящиеся аэропорты при наличии органов внутренних дел на воздушном транспорте.

4. Воздушные суда, осуществляющие базирование, взлет и посадку на аэродромах, где имеются ОВДТ.

5. Строящиеся объекты воздушного транспортного комплекса.

6. К объектам воздушного транспорта, обслуживаемым по линии борьбы с экономическими преступлениями относятся предприятия, учреждения и организации воздушного транспорта Министерства транспорта Российской Федерации, а также другие организации независимо от их места нахождения, формы собственности и ведомственной подчиненности, занятые в сфере обеспечения воздушной деятельности и транспортного строительства на основе договорных отношений.