В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа

1. Создание основ социалистического федерализма (1918 - 1936 гг.). Федерализм возник и развивался после Октябрьской революции 1917 г. по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление "национального гнета". Федерация служила своеобразным государственно-правовым базисом мировой социалистической революции.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Таким образом, установилось новое государственное устройство не только в России, но и во всей бывшей Российской империи.

На российской территории начался процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расслоения не существовало. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие автономные республики, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей, краев, губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. В составе РСФСР в 1923 г. находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменения их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенный тип федеративного государства, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из состава Федерации.

Ко времени принятия Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало по существу унитарным. В Конституции РСФСР было перечислено 16 автономных республик и 5 автономных областей.

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, вывела на передний план процессы государственно-правового развития СССР и России. В 1990 - 1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РФ как ее составная часть. Договор подтверждал суверенитет республик в составе РФ, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами РФ.

Национально-государственное устройство России представляет собой закрепленное нормами и другими законодательными актами политическое устройство наций и народностей на основе их самоопределения в той или иной форме государственной власти.

В настоящее время Российская Федерация представляет собой сложную систему государственного устройства, сочетающую федерализм, унитаризм и автономию. Конституционные основы национально-государственного устройства России включают:

- закрепление суверенитета и распространение его на всей территории РФ (ст. 67 Конституции РФ);

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории, целостность и неприкосновенность территории России;

- установление субъектного состава Российской Федерации;

- закрепление в качестве основ федеративного устройства России ее государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- равноправие и самоопределение народов;

- равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, единство и равенство федерального гражданства.

Многонациональный характер, сложный исторический путь развития обусловили воплощение в национально-государственном устройстве России всех известных форм государственности.

Россия обладает всеми признаками федерации: наличие федеративной территории и территории субъектов РФ; федеральное гражданство и гражданство республик, входящих в Российскую Федерацию; федеративная Конституция и конституции республик и т.д. Вместе с тем субъектами РФ являются не только государства, но и автономные образования, а также административно-территориальные единицы.

Унитаризм в национально-государственном устройстве Российской Федерации проявляется в том, что суверенные республики, входящие в ее состав, являются унитарными государствами, имеющими свою территорию, гражданство, конституцию и другие признаки государственности.

Многонациональный характер населения России обусловил существование автономных национально-территориальных образований в форме автономной области и автономных округов.

Автономия - это форма национальной государственности, воплощающая национальный суверенитет на началах самоуправления в рамках федеративного Российского государства. Содержание и пределы самоуправления определяются государственной властью Федерации.

Национально-территориальный принцип образования форм государственности осуществляется в сочетании с территориальным принципом образования субъектов Федерации.

Мировой практике федеративного строительства известны две основные формы построения федерации:

по территориальному (США, ФРГ и др.) и

национально-территориальному признакам (СССР, СФРЮ и др.). В современном национально-государственном устройстве России, в силу исторических обстоятельств, нашли свое воплощение оба эти принципа.

Сущность национально-территориального принципа построения национальной государственности субъектов Федерации состоит в том, что они создаются на базе территорий, отличающихся своеобразием национального состава населения, компактно проживающего на исторически сложившейся и экономически целостной территории. По этому принципу сформированы все республики в составе Российской Федерации, а автономная область и автономные округа построены по национально-территориальному принципу.

В Конституции РФ имеется ряд положений, дополнительно обеспечивающих принцип равноправия субъектов Федерации. Это равное право на создание в субъектах Федерации системы органов государственной власти (п. 2 ст. 11); равный конституционный статус однопорядковых форм государственности и одинаковый порядок изменения их статуса; право на пользование родным языком; распространение ст. 72 Конституции РФ, устанавливающей предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, на все виды субъектов Федерации; обладание всеми субъектами РФ всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73); равное право субъектов РФ на законодательную деятельность (ст. 76); равное представительство в Совете Федерации (ст. 95); право законодательной инициативы для каждого субъекта Федерации (ст. 104).

Российская Федерация как форма политико-территориального и национально-государственного устройства является прежде всего демократическим способом объединения многонационального народа России в единое целое. Федерализм призван: обеспечивать и сохранять исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства; интегрировать его территориальные сообщества; учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей; способствовать их самоорганизации и саморегулированию; противодействовать различным формам обособления (регионального, этнического и иного свойства). Федерализм как форма и принцип организации государства по содержанию проявляет себя в виде совокупности задач, целей, способов, конституционно-правовых отношений, норм и принципов, определяющих основное предназначение Федерации - установление пределов централизации и децентрализации власти и управления на всей территории страны.

Определяющим критерием идентификации Федерации считается наличие конституционно установленного разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Статьи 71 и 72 Конституции РФ отражают принятую в стране концепцию распределения предметов ведения и полномочий, которые находятся в ведении Российской Федерации и в совместном с ее субъектами ведении.

Названные статьи Конституции РФ содержат перечни предметов ведения и полномочий в целом, без указания на то, какими органами государственной власти, федеральными или субъекта Федерации, они реализуются, так как это решается сферой компетенции в отношении конкретных предметов ведения как совокупности полномочий указанных органов. В связи с вышеизложенным ст. 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов и кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов. При этом необходимо учесть, что в принципе только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции РФ, могут обладать полномочиями по предметам ведения. Вместе с тем наличие в Конституции РФ возможности взаимно передавать полномочия (Федерация - своему субъекту и наоборот, см. ст. 78 Конституции РФ) позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации или ее субъекта.

Федеративное устройство изначально предполагает определенную степень децентрализации осуществления единой государственной власти посредством распределения полномочий по вертикали - между Федерацией и ее субъектами. В условиях подлинно федеративного устройства Российская Федерация в целом не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для ее субъектов действовать более самостоятельно, с учетом особенностей и интересов своей территории, населения и т.д.

Будучи одним из основных конституционных институтов, федеративное устройство включает в себя множество элементов. Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных отношений и взаимосвязей.

Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь конституционного регулирования. Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных и федеральных законов, призванных регламентировать конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом. Части 3 и 4 ст. 66, к примеру, допускают принятие "персональных" федеральных законов об автономной области, автономном округе, а также о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области, специальным федеральным законом и договором между органами власти этих субъектов Федерации.

Конституционное обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется, как известно, в следующей последовательности: конституционное (ст. 11), законодательное (ст. 76) и договорное (ст. 11). Из этой схемы можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений. Федеральный закон как акт, обеспечивающий разграничение полномочий, в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ не назван. Из буквального смысла ст. 72, однако, следует, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в сфере совместного ведения.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ относительно роли федерального закона как правовой формы разграничения компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения была сформулирована в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности ряда положений Лесного кодекса РФ. Обратившееся с запросом Правительство Республики Карелия оспаривало конституционность регулирования федеральным законом - Лесным кодексом - компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области использования и распоряжения лесным фондом, полагая, что приоритет в регулировании лесных отношений как предмета совместного ведения принадлежит федеративному договору и договору между органами государственной власти РФ и Республики Карелия <1>.

--------------------------------

<1> Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий и семантический словарь / Под науч. ред. И.С. Яценко. М., 2003.

Суд сформулировал следующую правовую позицию: "Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Исследуя конкретный предмет совместного ведения - отношения лесопользования, Конституционный Суд РФ сформулировал ряд общезначимых подходов к разграничению компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации: федеральный закон по предметам совместного ведения должен предусматривать достаточные и равные возможности для Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения; такие полномочия должны распределяться на основе признания за Федерацией приоритетного права осуществлять правовое регулирование по принципиальным вопросам, имеющим общее значение для всех субъектов Федерации.

Отсутствие единства в понимании предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов нередко восполняется Конституционным Судом РФ через их конкретизацию и установление критериев их разграничения, оценку подходов федерального законодателя в процессе их правовой регламентации. Например, Суд указал, что после осуществленного федеральным законом регулирования отраслей права, отнесенных в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению, субъекты Федерации не могут своими актами вводить изъятия из них, несмотря на то что это предмет совместного ведения. Они вправе лишь конкретизировать, развивать принципы, положения, институты соответствующей отрасли права. Такой подход выражен при рассмотрении ряда дел по таким предметам совместного ведения, как административное и административно-процессуальное законодательство.

В конституционном праве большое внимание уделяется вопросам организации власти на территории государств и взаимодействия ее с обществом (народом) - тому, что в теории и называется государственным устройством.