Особливості законодавчої діяльності

Метою УЦР із самого початку було здійснення віковічних прагнень українського народу - законодавчо закріпити відповідні нормативно-правові засади. Законодавча діяльність УЦР пройшла у своєму розвитку два головних етапи (О. і М. Копиленки). Основним здобутком першого етапу, що розпочався рішеннями Всеукраїнського Національного конгресу (квітень 1917 р.), стали широковідомі нині Універсали, а його головний результат - утвердження політико-правової лінії українського державотворення на закріплення суверенітету й розбудову соціально орієнтованої держави. На другому етапі, що розпочався з проголошенням УНР, пріоритетом законодавчої діяльності УЦР було вирішення гострих соціальних та інших нагальних проблем у житті країни, а також вироблення основ законодавчого процесу й законодавчої техніки. Серед чинників, що негативно вплинули на законодавчу діяльність Центральної Ради, були: брак часу, непрофесіоналізм, ідеологічні пристрасті.

"Українізація" як відображення змісту законодавчої діяльності

За В. Винниченком, у 1917 р. була одностайна вимога "пристосування до народу, себто українізація всіх органів адміністративного, господарського і культурного життя". Йшлося про українізацію не народу (він був і залишався українським), а про створення необхідних умов для його розвитку, зокрема засобами законодавства.

Першим документом, в якому УЦР визначила, що свою діяльність проводить, "стоячи на принципі українізації всього життя на Україні" стала її Резолюція від 22 квітня 1917 р. її змістом була українізація як всеосяжний процес усього національного, державотворчого, політичного, соціально-економічного і духовного розвитку українського народу. У такому розумінні українізація проголошувалася "принципом" і "програмою" діяльності УЦР.

Варто погодитися з тими дослідниками (В. Шевченко), які наголошують на тому, що у термін "українізація" тоді вкладався широкий зміст: він використовувався як для позначення змісту і форм широкого поступу загалу, так і для визначення напряму, змісту динаміки окремих ділянок народного життя, конкретних структур та осередків. Цією ж Резолюцією передбачалась "українізація війська", яка є "невіддільною частиною сеї програми".

28 квітня 1917 р. УЦР прийняла рішення "в справі українізації школи". 11 травня в наказі делегації Центральної Ради до Тимчасового уряду говорилося про припис "щодо українізації в середній школі". У "Доповідній записці делегації УЦР Тимчасовому уряду та виконкому Петроградської Ради робітничих і солдатських депутатів з питань автономії України" (30 травня 1917 р.) йшлося про українізацію школи, громадських інституцій тощо. На засіданні 27 червня було порушено питання "про українізацію земств і городів, котрі будуть вибирати суддів". 30 червня оприлюднюється заява голови Генерального секретаріату: "Ми все беремо в свої руки, проводимо українізацію установ". І тут-таки висловлюється сподівання, що з оголошенням І Універсалу й досягненням угоди з Тимчасовим урядом "процес українізації і автономізації піде незрівнянно швидким темпом".

У згаданій вище Доповідній записці УЦР Тимчасовому уряду містилося широке роз'яснення процесу українізації: "домагання національної школи, армії, українізації всього життя на Україні мають у корені головним чином це відроджене та визволене почуття й достоїнство людини". І в подальшому термін "українізація" широко використовувався Українською Центральною Радою. Така її діяльність здобула широке визнання, підтримку як усього народу, відповідних структур, так і окремих особистостей.

Слід зазначити: процес українізації всього життя в Україні УЦР розглядала в тісному зв'язку із забезпеченням широких прав національних меншин. Уже в повідомленні про утворення УЦР читаємо: "Українська Центральна Рада організувалася 4 Марта (так у документі - І. 71), об'єднуючи українські організації на спільних домаганнях територіальної автономії України з державною українською мовою, з забезпеченням прав національних меншостей - росіян та інших".

Отже, у діяльності Української Центральної Ради термін "українізація" усталився як відображення напряму і змісту усієї діяльності українських національних сил, зокрема законодавчої діяльності Процесові українізації мали слугувати форми і зміст діяльності тик інституцій, які обслуговують народ: держави, її структур, працівників політичних і громадських організацій, закладів освіти, науки, різних видів мистецтв, ЗМІ тощо. Теоретичні напрацювання і досвід УЦР у справі українізації всього життя в Україні вже не змогли ігнорувати й наступні форми державності, в т. ч. і радянська

Політико-правова лінія українського державотворення

З другої половини 1917 - початку 1918 рр. найчіткіше простежується на прикладі універсалів, звернень Української Центральної Ради програмного характеру. Оприлюдненні за різних політичних умов, універсали розглядаються в сучасній вітчизняній історичній та історико-правовій літературі як якісні кроки з утвердження української державності, часто - підставовими умовами розвитку законодавства. Свого часу творці цих документів називали їх "першими виразними словами української державності" (В. Винниченко), а на думку сучасних дослідників (О. і М. Копиленки), їм судилося відіграти роль Декларації про державний суверенітет 1990 року.

Головною підставою видання І Універсалу (червень 1917 р.) була відмова Тимчасового уряду визнати право України на автономію, визначену Всеукраїнським Національним конгресом і низкою наступних з'їздів як форму самовизначення України. Головні ідеї Універсалу полягали у заклику до всіх українців самостійно організовуватися і приступати до негайного закладення підвалин автономного ладу, переобрання на місцях "ворожих до українства" осіб та органів. Універсал закликав українських громадян до згоди й порозуміння з демократією інших національностей. У стислій ((юрмі викладались вимоги УЦР до Тимчасового уряду. У руслі соціалістичного бачення розв'язання соціальних проблем акцент було зроблено на сподіваннях щодо націоналізації по всій Росії царських, поміщицьких, монастирських та інших земель.

II Універсал (липень 1917 р.) оприлюднили як результат перемовин керівництва УЦР з міністрами Тимчасового уряду. В Універсалі офіційно було заявлено, що Петроград протягує руку представникам української демократії, закликає у згоді з ними творити нове життя, визнає Генеральний секретаріат як носія найвищої крайової влади в Україні, склад якого затверджується Тимчасовим урядом за погодженням із УЦР, допускає представників Центральної Ради до кабінету військового міністра, до Генерального штабу Верховного Головнокомандувача з тим, що вони будуть брати участь у справі українізації війська без порушення боєздатності армії. Тимчасовий уряд заявив про своє прихильне ставлення до розробки проекту національно-політичного статуту України, а також проекту про вирішення земельної справи для їх винесення на Всеросійські Установчі збори. У відповідь на такі поступки УЦР проголосила, що відкладає здійснення автономії до названих зборів і рішуче відкидає будь-які самовільні кроки для її досягнення.

ІІІ Універсал (листопад 1917 р.), що проголосив Україну частиною федеративної Російської республіки під назвою Української Народної Республіки (УНР), свідчив про велику помилку тодішніх українських політичних сил, що орієнтувалися на федерацію з Росією. Замість організації самостійних державних адміністративних і військових структур Центральна Рада виношувала проекти перевлаштування усієї Росії, що неминуче вело до загострення стосунків із сусідніми російськими урядами, перш за все, з Радою Народних Комісарів, яка, в свою чергу, шукала приводу для поширення своєї влади на Україну під виглядом революційних гасел.

Однак в Універсалі вперше була оприлюднена програма соціальних перетворень: скасування приватної власності на поміщицькі, удільні, монастирські, кабінетські та церковні землі й проголошення їх власністю всього трудового народу; встановлення 8-годин-ного робочого дня; запровадження державного контролю над продукцією промисловості; якнайшвидше досягнення миру; скасування смертної кари та амністія політичним арештантам; зміцнення її поширення прав місцевого самоврядування; закріплення загальнолюдських демократичних свобод слова, друку, віри, зібрань, союзів, страйків, недоторканності особи й помешкання, можливості використання місцевих мов у відносинах з усіма установами; надання росіянам, євреям і полякам права на національно-персональну автономію та вільний національний розвиток усім іншим народам, які проживали в Україні; зобов'язання врятувати від голоду не лише український народ, але й фронт та великі частини Російської республіки. Універсал проголошував 27 грудня днем виборів до Українських Установчих зборів, а 9 січня - днем їх скликання.

Основні положення III Універсалу були підтверджені новими законами УНР: про державний герб, громадянство, 8-годинний робочий день та ін. Визнання державним гербом тризуба, символу влади київських князів, органічно пов'язувало нову державну традицію з давньою. Закон про громадянство УНР давав рівні права представникам усіх націй і, водночас, підкреслював український характер держави.

У IV Універсалі (січень 1918 р.) було де-юре закріплено те, що фактично здійснилося ще в листопаді 1917 р. Центральна Рада проголошувала УНР самостійною, ні від кого не залежною, вільною, суверенною державою українського народу, яке хоче жити у злагоді й приязні з усіма сусідами. Загалом з листопада 1917 р. до кінця квітня 1918 р. було ухвалено понад 50 законів про розбудову держави, її структур. Щоправда, дослідники (О. Мироненко) підкреслюють, що проголошена самостійність не мала абсолютного характеру, бо вирішення питання про федеративний зв'язок з республіками колишньої Російської імперії покладалось в Україні на майбутні Українські Установчі збори.

У документі підтверджувався напрям на тверду й рішучу боротьбу з більшовиками, на досягнення мирної угоди у Брест-Литовську, на переобрання волосних і повітових народних рад, міських дум, на соціалізацію й передачу землі трудовому народу без викупу, а лісів, вод і надр - до порядкування Ради Народних Міністрів УНР, на переведення всіх фабрик і заводів з воєнного до мирного стану, збільшення продукції споживання, підпорядкування найважливіших галузей торгівлі, монополізацію металургійної, вугільної, тютюнової промисловості, встановлення державно-народного контролю над усіма банками, боротьбу з безробіттям, національно-персональну автономію, скликання Українських Установчих зборів. Щоб ослабити зовнішні антиукраїнські пропагандистські впливи, уряд VHP активно підтримав створення Української автокефальної церкви.

Отже, найприкметнішою рисою основних документів Центральної Ради - чотирьох її Універсалів - було тісне поєднання двох основних начал - національно-державотворчого і соціально-визвольного. Ці документи знаменують кроки української нації до власної державності, політичну лінію першої новітньої української національної державної формації: від декларування намірів запровадження широкої національно-територіальної автономії у федеративній демократичній Російській республіці - до проголошення Української Народної Республіки самостійною, ні від кого не залежною, вільною суверенною державою українського народу; від абстракт-но-прихильного орієнтування на популярні соціалістичні гасла - до перетворення на державну політику засад справжнього народоправства й соціальних гарантій трудящому люду. Висуваючи гасла, які багато в чому нагадували положення платформи РСДРП(б), лідери соціалістичних українських партій все ж дистанціювалися від радикалізму більшовиків, віддаючи перевагу поступальним, реформістським методам досягнення поставленої мети.

Попри політико-декларативний характер, Універсали мали значення конституційних законів, що лежали в основі законодавчої діяльності УЦР, визначали напрями розвитку законодавства та, головне, були програмними документами, що мали важливі морально-політичні наслідки для всього українського народу.

Законодавчий процес та законодавча техніка

В українській державі доби Центральної Ради мали низку характерних рис, пов'язаних з особливостями національного державотворення загалом.

Для періоду становлення будь-якого нового ладу найбільш характерним є те, що зміна державного устрою супроводжується хаосом у сфері законодавства, оскільки деякий час діють старі закони, які згодом скасовуються, а на зміну їм приходять нові, котрі не можуть відразу врегулювати усі політичні, економічні та соціальні відносини в суспільстві. УЦР визначила своє ставлення до законодавства Російської імперії після закріплення суверенітету, а згодом і незалежності України. Відповідно до Закону "Про порядок видання нових законів" Центральної Ради від 25 листопада 1917 р. усі правові акти, які діяли на території Української Народної Республіки до 27 жовтня 1917 p., визнавалися чинними, якщо вони не змінювались і не відмінялися універсалами, законами і постановами УНР. Фактично згаданий Закон і поклав початок процесу формування власної правової системи (молода держава опинилась віч-на-віч з необхідністю законодавчого вирішення нагальних проблем), а отже, становленню законодавчого процесу і законодавчої техніки.

Законодавчий процес та окремі його етапи в УНР регламентували спеціальні нормативно-правові акти (закони, постанови, регламенти, статути, обіжники тощо). Першим документом, що регулював порядок прийняття законодавчих актів, став "Наказ Українській Центральній Раді" (22-23 квітня 1917 р.) - внутрішній документ, що ним вона мала керуватися у своїй роботі. Серед особливостей законодавчого процесу в УНР доби Центральної Ради дослідники (А. Іванова) відзначають, по-перше, те, що більшість законодавчих актів регулювали не законодавчий процес як такий, а діяльність органів, які брали безпосередню участь у законодавчому процесі. Такими актами були, наприклад, "Розклад роботи Малої ради та її комісій" (1 серпня 1917 p.), Статут Генерального секретаріату, Закон "Про тимчасовий порядок розпублікування законів" (17 листопада 1917 p.), Закон "Про порядок видання нових законів" (25 листопада 1917 p.), "Обіжник в справах законопроектних" МВС тощо. По-друге - наявність в УНР двох органів, які здійснювали функції законодавчої влади, - УЦР (у формі Загальних зборів) та Комітету УЦР (Малої ради). На початку діяльності Центральної Ради як органу законодавчої влади закони приймали виключно Загальні збори. З часом Мала рада перейняла від Загальних зборів законодавчі повноваження, які здійснювала у період між сесіями Центральної Ради. Отже, робота цих органів відбувалася паралельно. Проте, в силу передовсім зовнішньополітичних обставин, найпоширенішою формою законодавчої діяльності УЦР були засідання Малої ради, статус і обсяг повноважень якої поступово наблизився до Загальних зборів УЦР.

Кількість стадій законодавчого процесу залежала від суб'єкта права законодавчої ініціативи. Коло суб'єктів права законодавчої ініціативи було закріплено законодавчо, що є характерним для законодавчого процесу Центральної Ради. Зокрема, вже Регламентом роботи Малої ради було визначено, що правом законодавчої ініціативи наділені члени Малої ради та Генеральний секретаріат (потім - Ради Народних Міністрів). Члени або фракції Малої ради могли вносити проекти актів безпосередньо до її президії до відкриття зборів. Проте більшість законопроектів готувалися відповідними секретарствами (міністерствами) та ними подавалися на розгляд і ухвалення Малою радою. Розрізнялися законопроекти - як такі, що внесені в порядку законодавчої ініціативи та в порядку законодавчої пропозиції. На відміну від законодавчих пропозицій, внесених неуповноваженим и особами, які Мала рада не зобов'язана була розглядати, законопроекти, що вносилися в порядку законодавчої ініціативи, підлягали обов'язковому розгляду Малою радою.

При внесенні законопроекту Генеральним секретаріатом, а згодом - Радою Народних Міністрів за власною ініціативою або за дорученням УЦР законодавчий процес розпочинався проектною стадією, зміст якої полягав у підготовці законопроекту з подальшим обов'язковим внесенням до УЦР. У квітні 1918 р. було прийнято декілька нормативно-правових актів (Обіжник МВС від 16.04. та 19.04.1918 р.; "Про порядок внесення справ і законопроектів на розгляд Ради народних міністрів і Центральної Ради" від 16.04.1918р.), що певною мірою формалізували проектну стадію законодавчого процесу, починаючи з діяльності міністерств у справі подання законопроектів на розгляд Ради міністрів та закінчуючи внесенням ухваленого законопроекту на розгляд Малої ради.

Передумовою розгляду законопроекту Малою радою був попередній розгляд його спеціально створеною для цього комісією. Висновки комісії, разом зі самим законопроектом, доповідалися на засіданні Малої ради, а після цього розпочиналася стадія обговорення (основні правила обговорення, голосування проекту на засіданні самої Ради та її комісій, детально регулювалися "Розкладом роботи Малої ради та її комісій" від 1 серпня 1917 р., який, зокрема, встановлював порядок визначення черговості доповідачів, тривалість та кількість їх промов тощо) та ухвалення законопроекту. Рішення про ухвалення або відхилення законопроекту приймалося Мала рада простою більшістю голосів шляхом голосування (закрите, відкрите або поіменне). Для проведення закритого голосування (записками) вимагалося волевиявлення не менше як п'яти членів Малої ради, для поіменного голосування мали надійти заяви не менше як від десяти її членів.

Ухвалений закон підлягав обов'язковій контрасигнації (засвідчення законності видання акта, його відповідності основним законам держави), яка здійснювалася генеральним писарем (державним секретарем) від імені Генерального секретаріату (Ради Народних Міністрів). Закладену колізію (генеральний писар - посада виконавчої, а не законодавчої влади) мав виправити законопроект "Про скріплення і кодифікацію законів" (квітень 1918 р.), яким передбачалося утворення посади "державного секретаря" при Центральній Раді. До його обов'язків мало входити посвідчення усіх законів, актів та постанов Центральної Ради.

Набрання законом чинності пов'язувалося з останньою стадією законодавчого процесу - оприлюдненням закону. Найчастіше це була офіційна публікація у виданнях "Вісник Генерального секретаріату УНР" чи "Вісти з Української Центральної Ради". Зазвичай у законі зазначалося, з якого часу він набирає чинності. Найчастіше закони містили формулу "з дня ухвали" або "з дня оголошення в офіційному органі".

У процесі підготовки текстів законодавчих актів для оформлення та викладення відповідного правового матеріалу законодавці користувалися певними правилами. Законодавчо закріплювалися формулювання реквізитів нормативно-правових актів, таких, як підписи уповноважених осіб, ухвалення закону тощо. Проте більшість питань, що виникали при підготовці текстів законопроектів залишалися нормативно неврегульованими. Відсутність спеціальних норм зумовлювала поширене використання аналогії з російським законодавством. Дослідники особливостей законодавчого процесу і законодавчої техніки (А. Іванова) доходять висновків про залежність зовнішнього вигляду законодавчого акта чи окремих його положень від суб'єктивного уявлення авторів законопроекту про концепцію майбутнього закону, а також від їх практичного досвіду в підготовці законопроектів. Тому про законодавчу техніку як систему правил для підготовки нормативно-правових актів в Україні доби УЦР говорити не доводиться. Хоча окремі правила для нормативно-структурного формування правового матеріалу та підготовки текстів, безперечно, існували.

Загалом законодавчий процес у період УЦР ґрунтувався на демократичних засадах та відповідав науковим досягненням теорії права того часу. Це доводить, наприклад, доцільність функціонування виборного законодавчого органу - прототипу парламенту. Підготовлені законопроекти та нормативно-правові акти, не реалізовані у зв'язку з припиненням існування УЦР, дають підстави стверджувати, що розвиток законодавчого процесу здійснювався у напрямі усунення недоліків та вдосконалення процедури прийняття нормативно-правових актів. І лише брак часу та завантаження законодавчого органу вирішенням інших нагальних питань були тими чинниками, які перешкоджали належному врегулюванню законотворчості у період УЦР. Однак, незважаючи на численні негативні чинники (несприятливі політичні обставини, відсутність чіткого закріплення послідовності дій уповноважених органів щодо розробки, прийняття та оприлюднення законодавчих актів тощо), результатом законодавчої діяльності в УНР доби УЦР було прийняття низки законодавчих актів, які надалі стали базою для законотворчості Гетьманату та Директорії.