Напрями розвитку політичного ладу Гетьманщини в умовах занепаду української козацької державності

Політичний лад Гетьманщини в умовах занепаду української козацької державності XVIII ст. зазнавав суттєвих змін у напрямах: вжиття заходів російським самодержавством щодо юридичного обмеження української автономної влади; насадження російських державних установ для управління Україною; запровадження адміністративно-територіального устрою та адміністративно-поліційних орган і в самодержавства.

Юридичні важелі обмеження автономної влади

Від кінця XVП,- початку XVIII ст. Козацько-гетьманська держава трансформувалася з васальної держави в автономну у складі Московського царства. У XVIII ст. новий статус України визначали вже односторонні акти Московської держави, котрі, як і гетьманські статті другої половини XVII ст., раз у раз зменшували управлінську автономію. Особливе місце в системі заходів царизму щодо цього посідали (за А. Яковлівим) ті з нормативних актів російської влади, що були прийняті за правління Петра І і Катерини II. Унаслідок цього автономію Української держави було знищено.

Першим тяжким юридичним ударом по українській козацькій державності стало обрання після "справи Мазепи" нового гетьмана, стародубського полковника Івана Скоропадського (1708 р.). Він приймав присягу, однак нових договірних статей, як того вимагала традиція, з нагоди обрання нового гетьмана вироблено не було. А підготовлені наступного року "Решетилівські статті" (1709 р.) формально підтверджували збереження особливого державно-правового статусу Гетьманщини, а насправді були спрямовані на поступову його ліквідацію. Зокрема, московським урядовцям надавалося право втручатись у справи української адміністрації; українська армія підпорядковувалася під час воєнних походів московському командуванню; установлювався контроль за діяльністю гетьмана, збиранням податків, витратами на утримання гетьманської адміністрації, козацького війська тощо. Грамоту на затвердження гетьманом І. Скоропадського усупереч традиції було видано російським урядом двома роками після його обрання (1710 р.).

У подібній ситуації опинився згодом гетьман Данило Апостол. Лише на другий рік після свого обрання (1728 р.) він подав цареві петицію про повернення Україні "старих прав", на яку було дано відповідь, що складалася з 28 "Решительных пунктов".

Д. Апостол домігся запровадження в Україні, хоч і короткочасного, деяких елементів самоврядування: виборності органів управління та суду, права мати військовий скарб, ліквідації колегії, відмови російського уряду від уведення нових податків. Але "Решительные пункты" значно обмежували прерогативи гетьмана у судових справах (було створено окремий Генеральний суд із трьох росіян і трьох українців з гетьманом як президентом на чолі, причому "главным судією" вважався вже цар, а не гетьман), фінансових (інститут незалежних від гетьмана генеральних підскарбіїв), земельних та ін.

З останнім відновленням гетьманства (1750-1764 рр.) зусиллями гетьмана К. Розумовського було проведено судову реформу, запроваджено земські, підкоморські та гродські суди, в яких суддями були виборні з місцевого шляхетства. Завідування справами України і зносини з нею передавалися від Сенату до Колегії закордонних справ. Київ підпорядкувався гетьманові. Водночас установлювався царський контроль над фінансами України, скасовувалися (1754 р.) мито на ввіз і вивіз товарів (прибутки від цього йшли до української скарбниці) і митний кордон між Гетьманщиною та Росією (1755 p.). Проводилася реформа української армії. Тобто, російське самодержавство встановлювало певні рамки, в яких українцям дозволялось вести власні справи.

Практично від самого початку українсько-російського політичного альянсу царський уряд, збільшуючи свої повноваження, вдавався до регламентації повноважень гілок влади в українській автономії. Найбільш показовим було ставлення російської адміністрації до інституту гетьманства. Дослідники (О. Кресін) звертають також увагу на те, що наявна загальна тенденція "гетьманських статей" до обмеження повноважень гетьманської влади щодо старшини не мала зворотного наслідку: розширення повноважень старшини щодо гетьмана.

Так, з 1654 року було проголошено довічне гетьманування Військо Запорозьке не могло відправити гетьмана у відставку З 1659 року уряд української автономії вже міг вносити подання царю щодо його відставки. 1669 року цю норму було скасовано Лише 1674 року генеральній старшині було надане право відставки гетьмана, але лише за зраду (варто нагадати, що договір цього року мав дуже обмежену дію - стосувався лише Правобережної Наддніпрянщини та незабаром втратив чинність у зв'язку з переведенням правобережних городових полив на Лівобережжя). 1687 року зафіксовано прецедент: причиною відставки, гетьмана може бути незадовільний стан здоров'я. Гетьман розпоряджався спадковими земельними наданнями. З 1669 року такі надання мали підтверджуватися царем. 1687 року була введена заборона гетьман} відбирати підтверджені царем володіння старшини. Договір 1659 року закріпив норму, згідно з якою полковники і старшина мали обиратися та відправлятися у відставку військовою радою (а не гетьманом). 1674 року були зафіксовані прецеденти, коли при одному гетьмані було два уряди (що складалися з генеральної старшини)- ліво - і правобережний, -а також функціонування уряду на чолі з генеральним обозним у відсутність гетьмана. 1687 року гетьману було заборонено відправляти у відставку старшин та полковників. Це міг здійснювати лише цар (за поданням гетьмана). 1672 року було введено контроль над зовнішньополітичною діяльністю гетьмана (що досі контролювалася чи санкціонувалася царем) також старшини. Того ж року гетьману було заборонено здійснювати суд: старшину мала судити лише військова рада.

Отже, у результаті російської політики зросла залежність українського гетьмана від російського царя. Від кінця XVII ст. російський уряд впливав на вибір гетьмана, вибори якого мали формальний характер: претендент визначався царським урядом. Уповноважені російського царя брали участь у радах. Новообраний гетьман складав присягу цареві. Звужувалася гетьманська компетенція. Зокрема, гетьмана позбавили права на зовнішні взаємини з іншими державами, встановлювався контроль над внутрішнім управлінням. Гетьмана обирали на генеральних військових радах на все життя, насправді - "до ласки військової".

Наступ російського абсолютизму на автономні права Гетьманщини у XVIII ст. призвів до остаточної втрати Загальною військовою радою свого політичного значення як верховного органу влади, посилення ролі та значення старшинської верстви в управлінні країною. Так, під час виборів І. Скоропадського, Д. Апостола та К. Розумовського вирішальне слово належало вже російським правителям. За Загальною військовою (генеральною) радою в той час залишалися тільки церемоніальні функції. Натомість, старшинська рада і далі вважалася важливою та обов'язковою законодавчо-розпорядчою інституцією. Приміром, прерогатива призначення на генеральні уряди переходила до старшинської ради. До вагомих її прерогатив належало також право законодавчої ініціативи. Від кінця XVII ст. до участі в старшинських радах або з'їздах, крім козацьких урядників, запрошувалися також бунчукові та значкові військові товариші.

Попри незмінність у своїй основі організації політичної влади в Гетьманщині: поділу на три ланки урядів - генерального, полкового, сотенного - принципи, форми й методи діяльності цих урядів під тиском російського царя зазнавали певних, а з часом - і суттєвих змін.

Певні зміни відбулися в структурі генерального уряду. Після 1709 р. на генеральні посади гетьман мав право призначати лише спільно зі старшиною, і то лише отримавши на це попередній дозвіл царського уряду. До виконання своїх обов'язків новообраний генеральний старшина приступав після затвердження результатів виборів царем. Узаконювалося положення, за яким гетьман спільно з генеральною старшиною та полковниками обирали лише двох претендентів на вакантні генеральні уряди, із яких центральний уряд і здійснював призначення (царський указ від 28 березня 1721 р.). Постійно діючим став уряд генерального підскарбія (1728 р.), перші звістки про якого доходять із часів гетьманування Б. Хмельницького. Одним із генеральних підскарбіїв обов'язково мав бути російський офіцер.

Коло функціональних обов'язків генерального підскарбія охоплювало питання, пов'язані з обкладанням і збиранням податків, організацією зберігання натуральних зборів. Генеральний підскарбій визначав дозорців по полках, установлював терміни сплати податків, контролював їх надходження до генерального скарбу. Зважаючи на те, що найбільш прибутковими були збори з млинів, генеральний підскарбій саме цьому промислу приділяв найбільшу увагу. До прерогативи генерального підскарбія входило також право видання дозволу на побудову нових млинів, контролю за дотриманням правил користування ними.

Поступово Петро І, оминаючи гетьмана й порушуючи українські права і традиції, почав запроваджувати практику безпосереднього призначення козацьких полковників. Старому виборному принципові завдав удару новий порядок заміщення посад полкової старшини й сотників, на які тепер рада полкової старшини й сотників вибирала тільки двох чи трьох кандидатів, а остаточним призначенням клопотався сам гетьман, погоджуючи свій вибір із представником російської

Російські державні установи для управління Україною

Фактично після укладення "Березневих статей" розпочався процес поступового поширення в Україну влади, законів, розпоряджень і контрольних функцій російських органів державного управління, які стали дієвим важелем обмеження козацько-гетьманської автономії та руйнування традиційного політичного укладу.

Хронологічно першою, що була спеціально створена для управління козацькою Україною, російською установою був Малоросійський приказ (1663-1722 рр.), що діяв у структурі Посольського приказу в Москві у складі кількох десятків посадовців - дячків і піддячих. Головні завдання Малоросійського приказу обумовлювалися зносинами з гетьманським урядом, контролем діяльності установ військово-адміністративного управління Гетьманщиною та реалізацією заходів московського уряду на Лівобережній Україні (утримання московського війська, будівництво фортець тощо). Зокрема, Малоросійський приказ стежив за призначенням на старшинські посади осіб, бажаних для царського уряду; призначав воєвод для України та безпосередньо здійснював керівництво їхньою діяльністю; проводив розшуки та повернення збіглих селян і солдатів з України в Росію чи навпаки; збирав відомості про політичну ситуацію в Україні; контролював діяльність духовенства; відав питаннями розміщення й утримання російського війська в Україні тощо. Також був наділений судовими функціями - розглядав справи про злочини своїх чиновників в Україні.

Відколи після "справи Мазепи" було взято курс на остаточну ліквідацію української автономії, при гетьмані запровадили інститут царського резидента (1708 р.) із правом контролю за діяльністю гетьмана та його адміністрації. Для реальної підтримки резидента у гетьманській столиці (яку за царським розпорядженням було перенесено під московський кордон до м. Глухова) розмістили два піхотних полки. При гетьмані Дайплі Апостолі, згідно з "Решительными пунктами", знову відновлювався інститут царського резидента, згодом "таємного радника".

Своєрідним рубіконом у ставленні царського уряду до української гетьманської державності стало (1722 р.) Рішення російського царя Петра І передати управління Україною з Колегії закордонних справ до Сенату, що означало його остаточну відмову визнати Україну окремим державним організмом. Для управління Лівобережною Україною (Гетьманщиною) у Глухові було створено нову державну установу царської адміністрації - Малоросійську колегію.

Перша Малоросійська колегія (1722-1727 pp.), що складалася з шести штабс-офіцерів - представників полків російської армії, які дислокувалися в Україні, була фактично одноосібним органом управління Лівобережною Україною, засобом обмеження її автономних прав і жорсткого нагляду за діяльністю гетьманської адміністрації. Український уряд із його головним адміністративним органом Генеральною військовою канцелярією був у цілковитому підпорядкуванні Малоросійської колегії, яка, користуючись відсутністю виборного гетьмана після смерті в 1722 p. І. Скоропадського (П. Полуботок був лише наказним гетьманом) поводилася в Україні як найвища адміністративна, судова (вища апеляційна інстанція) й фінансова (контролювала грошові та натуральні надходження до гетьманської скарбниці) установа. Утворення Колегії позбавляло гетьмана законодавчої функції. Без санкції Колегії гетьманові заборонялося розсилати універсали, а сама Колегія мала право видавати накази, адресовані Генеральній військовій канцелярії та козацьким полкам без згоди гетьмана. Перша Малоросійська колегія мала своїм обов'язком нагляд за поліційною діяльністю царських воєвод і комендантів, призначених у деякі українські міста.

Після нетривалого гетьманування Д. Апостола з його смертю нова імператриця Анна Іванівна знову заборонила вибори гетьмана й заснувала у столичному Глухові колегіальний орган управління Гетьманщиною під назвою "Правління гетьманського уряду" (1734-1750 pp.) на чолі з російським князем О. Шаховським у складі шести осіб: трьох призначали від російського уряду і трьох - від української генеральної старшини. Правління гетьманського уряду оголошувалося найвищою апеляційною інстанцією та підпорядковувалося російському Сенатові через спеціально утворену Канцелярію малоросійських справ. У практичній діяльності керувалося указами російських імператорів, місцевими правовими нормами та "Решительными пунктами" (1728 p.). Згідно з таємними інструкціями, головним призначенням "Правління гетьманського уряду" було проведення такої політики, за якої український народ звикав би до великоруського правління (В. Гончаренко). Наслідком його діяльності стало, зокрема, істотне обмеження функції козацьких полкових канцелярій, переведення козацького судочинства на російське законодавство.

З відновленням останнього гетьманства російські інституції залишили територію України. Однак із приходом 1762 р. на російський престол Катерини II, відомої прихильниці політики централізації та русифікації всіх набутих Москвою земель, К. Розумовський "добровільно" зрікся гетьманського звання (1764 р.). Місце гетьмана заступила Друга Малоросійська колегія у складі восьми постійних членів, які призначались урядом: чотирьох українців (із гетьманської старшини) і чотирьох російських урядовців на чолі з президентом (граф П. Румянцев). Відповідно до таємної інструкції головним завданням цієї Колегії було скасування автономних відмінностей у державному устрої Лівобережної України та прирівнення її в адміністративному аспекті до інших провінцій Російської імперії.

Правлячи Україною понад двадцять років, П. Румянцев поступово ліквідував українські права й вольності: було знищено полковий (10 полків) адміністративно-територіальний устрій України Гетьманщини (1781 р.). Малоросійська колегія поступилася місцем звичайним російським адміністративним і судовим органам. У 1783 р. остаточно було прикріплено селян до землі й поширено на них російський режим повного закріпачення. Того ж року козацькі полки було перетворено на 10 карабінерських полків із 6-річ-ним терміном служби. На підставі "Жалуваної грамоти" (1785 р.) українська шляхта мала одержати права російського дворянства разом із проголошенням шляхетських свобод, права самоврядування, корпоративних установ тощо. Нарешті, секуляризація монастирських маєтків (1786 р.) завдала вирішального удару українському духовенству.

Запровадження російського адміністративно-територіального устрою та адміністративно-поліційних органів самодержавства в Україні.Було ще одним важелем обмеження козацької автономії, а, отже, нівелювання політичного устрою Гетьманщини.

Із утвердженням абсолютної монархії в Росії відбулася реорганізація практично всіх органів влади разом з місцевими органами управління. На розвиток останніх великий вплив справило утворення губернської системи (П08 р.). Дві з восьми російських нових адміністративно-територіальних одиниць - Київська та Азовська губернії - попри існування в Україні полкового устрою, мали у своєму складі українські землі. Процес поширення російського територіального адміністративного управління Україною поширився на землі Запорозької Січі в останньому десятиріччі її існуванні, також попри її паланковий устрій. На правобережному Запоріжжі, що перебувало під міжнародно-правовою юрисдикцією Росії, створювалася Новоросійська губернія (1764 р.), а запорозьке Лівобережжя було віднесено до Азовської губернії.

Завершальними актами інкорпорації Гетьманщини стали припинення дії місцевого права, організація діяльності судів України тільки на основі загальноросійських законів. У цьому плані важливим етапом була загальноросійська реформа місцевих органів управління, відома як губернська реформа (1775 р.). її запровадження в Україні залежало від низки зовнішніх і внутрішньополітичних причин і знаменувало собою кінцевий етап уніфікації, ліквідації практично всіх відмінностей в організації органів місцевої адміністрації, поліції та суду.

Поетапне введення вимог реформи 1775 р. на українських землях відобразило ступінь "готовності" до загальноросійського порядку. Перший етап (за О. Талдикіним) охопив 1780-1783 рр., коли реформи було розповсюджено на території Слобідської України, Гетьманщини та південноукраїнських земель, і пов'язується з ліквідацією полкового адміністративно-територіального устрою. Другий етап припав на початок 90-х років XVIII ст. - створення намісництв на землях Правобережної України, які відійшли від Польщі.

На першому етапі російські губернії в Україні було реорганізовано (1781 р.) у намісництва: Київське (Київ, Переяславський, Пирятинський, Лубенський, Миргородський, Хорольський, Голтвян-ський, Городиський, Золотоноський повіти); Чернігівське, до якого увійшло 7 сотень Київського, 12 - Ніжинського, 12 - Лубенського, 16 сотень Галицького, 11 сотень Чернігівського й сотня Стародубського полків. Створилися повіти: Березнянський, Борзнянський, Гадяцький, Глинський, Городнянський, Зінківський, Лохвицький, Ніжинський, Прилуцький, Роменський, Чернігівський. На місці колишнього Стародубського полку та окремих сотень Чернігівського й Ніжинського полків було утворено Новгород-СІверське намісництво (1781-1782 рр.), до якого належали повіти: Глухівський, Конотопський, Коропський, Кролевецький, Мглинський, Новгород-Сіверський, Новомістський, Погарський, Сосницький, Стародубський і Суразький. Адміністративний центр - Новгород-Сіверський (нині місто над Десною на межі сучасних Чернігівської та Сумської областей). Із реорганізацією Новоросійської губернії (1783 р.) утворилося Катеринославське намісництво з центром у м. Катеринослав (сучасне м. Дніпропетровськ). До намісництва належали нові землі в Північному Причорномор'ї, що відійшли до Росії за результатами російсько-турецьких війн.

Разом із російським адміністративно-територіальним устроєм в Україну поширилася й російська система територіального адміністративного управління, складовою частиною якої була поліційна діяльність.

Першими органами Росії, що з'явилися на українських землях і мали у своїй компетенції поліційні функції, були воєводські канцелярії - "приказные избы". Поліційна діяльність воєвод та їхніх канцелярій не була відокремлена від військової, загально-адміністративної, а також судової. Цей етап існування адміністративно-поліційних органів Росії на українських землях характеризувався відсутністю чіткої нормативно-правової бази поліційної діяльності, невизначеністю штатного апарату, підпорядкованого воєводі. Розшукова та слідча діяльність воєвод і підпорядкованих їм посадових осіб проводилася переважно над російським населенням, стосовно ж українців - ними ж разом із полковою, сотенною та міською адміністрацією. Застосовувалися такі заходи: повальний обшук, показання свідків (послушенство), допит із тортурами, які застосовувались як до звинувачених, так і до свідків. Правова регламентація поліційної діяльності воєвод визначалася чинними законодавчими актами Російської держави, договорами Гетьманщини та Росії, а також спеціальними наказами царя й приказів.

У другій чверті XVTJI ст. розширювалися повноваження губернських органів в Україні; зокрема, значно розширювалася й доповнювалася поліційна діяльність російських посадових осіб та органів: було утворено воєводські канцелярії у містах і передмістях. Основне призначення нових посад та органів - здійснення поліційної та судової діяльності. Було запроваджено суворе ієрархічне підпорядкування воєвод передмість - міським, міських воєвод - провінційним, а провінційних воєвод - губернаторам. Поліційна діяльність мала декілька напрямів: поліція суспільної безпеки, поліція моралі та нагляд за санітарно-проти пожежним станом (наказ від 12 вересня 1728 p.). Крім органів місцевого управління, які мали поліційні функції, у 30-х роках XVIII ст. в Україні (Київ) було створено й, альтернативну їм, централізовану систему поліційних органів - поліцмейстерську контору. З утворенням Новоросійської та Азовської губерній їхня поліція спершу складалася в основному з комендантів військових гарнізонів, офіцерів, яких призначали управляти провінціями, а також на посади комісарів. Функції нижчих поліційних чинів було надано військовим комендантам.