Утвердження системи вищих органів державної влади

Формування й розвиток державних інститутів Гетьманщини були результатом складних соціальних, політичних, економічних зрушень, які відбулися в українському суспільстві в середині XVII ст., результатом державотворчих пошуків і взаємодії різних соціальних верств тогочасного українського суспільства. Все це вплинуло на особливості функціонування як усього державного механізму, так і окремих його елементів. Зокрема, безпосередній вплив на творення владних органів мав той факт, що Українська держава формувалась у процесі бойових дій. Для виконання владних функцій пристосували військово-адміністративну полково-сотенну організацію реєстрового козацтва. Тож козацькі органи влади та управління дістали повноваження публічної влади. Найвищу владу мала Загальна військова рада. А система виконавчих органів складалася з трьох урядів: генерального ('на чолі з гетьманом), полкового й сотенного.

Загальна військова рада

Була одним із найвищих органів державної влади України другої половини XVII ст. Вона походила із Запорозької Січі. У процесі формування Української держави Загальна військова рада із суто військової установи трансформувалася в орган державної влади. Проте з докорінною зміною державно-правового статусу рада не набула офіційної назви. Джерела називають її генеральною, козацькою, чорною, чернецькою. Як орган прямого народовладця Загальна військова рада формувалася через скликання гетьманом, генеральною старшиною або простими козаками всього війська.

У першій половині XVII ст. у формуванні Ради з'явилися елементи представництва від полків і сотень. Уважають, що така Рада налічувала не більше 4 тис. учасників, хоча норму такого представництва юридично закріплено не було. Дослідники цієї проблеми (В. Горобець, А. Козаченко) вважають, що невизначеність норм представництва на генеральних радах була суттєвою хибою у функціонуванні політичної системи Гетьманщини. Старшина, невдоволена ухваленими на раді рішеннями, отримувала можливість апелювати до російського царя, рідше - до польського короля. Нерідко це сприяло анулюванню постанов і дестабілізувало ситуацію в країні, створювало сприятливі умови для втручання зовнішніх сил у внутрішні справи Української держави.

Водночас, запровадження представницького принципу формування Загальної військової ради через допущення на неї лише старшини та виборних "чолнійших" козаків зумовлювалось як об'єктивною необхідністю вдосконалення Ради, що перетворилася на вищий орган державної влади, так і намаганням гетьмана і старшини усунути простих козаків від участі у вирішенні найважливіших державних справ (А. Козаченко). Об'єктивно також подібні заходи сприяли трансформації Генеральної ради з інституту прямого волевиявлення у представницьку установу.

Загальна військова рада не мала встановленого місця й періодичності проведення. Кожного разу місце, час і мету її проведення визначав гетьманський універсал, який одночасно санкціонував скликання Ради. Гетьман і старшина виконували основні організаційні функції: оголошували початок роботи Ради, закривали її або переносили її засідання на інший час, виносили на її розгляд питання, здійснювали нагляд за дотриманням процедури, фіксували рішення Ради.

До компетенції Загальної військової ради козацьке право відносило передовсім вибори гетьмана і генеральної старшини та усунення їх від влади, хоча фактично Загальна військова рада тільки обирала гетьмана і генеральну старшину та жодного разу не скористалася правом позбавити їх займаних посад чи вчинити над ними суд. Важливими функціями Загальної військової ради були також ратифікація міждержавних угод, санкціонування законів, ухвалення рішень із питань війни і миру та судочинство.

Козаки мали право обговорювати справи, винесені на розгляд Ради, висувати власні пропозиції. Будь-яке питання Рада ухвалювала простою більшістю голосів. Голосування мало відкритий і персональний характер, відбувалося за допомоги вигуків, а в разі схвального рішення - і підкиданням шапок. Підрахунок голосів не проводився, старшина і самі голосуючі на слух чи візуально визначали результати голосування.

У роботі Загальної військової ради поруч із козаками мали право брати участь делегації від міщан (зазвичай тих міст, що сусідували з місцем проведення Ради) і духовенства. Селяни до участі в Загальній військовій раді не допускалися. Генеральний уряд інколи запрошував на Загальну військову раду спостерігачів від інших держав. Не мали права брати участі в її роботі жінки, психічно хворі та неповнолітні особи. Гетьман також міг позбавити права на участь у Раді осіб, що вчинили державний злочин, або тих, чия участь була небажаною з політичних міркувань.

Гострою проблемою суспільно-політичного життя України, особливо другої половини XVII ст., стало питання участі в генеральних радах запорозьких козаків. Претензії коша на збереження свого політичного лідерства, утвердженого в першій половині століття, вилилось у вимогу обов'язкової участі повноважних представників січового товариства в роботі генеральних рад у Гетьманщині, як необхідної умови їхньої легітимності. Політичні претензії січовиків викликали різкий спротив керівництва Гетьманщини (І. Виговський, Я. Сомко). Апогеєм впливу січового товариства на перебіг генеральних рад у Гетьманщині стали події Чорної (козацької) ради 1663 р., на якій результати виборів значною мірою залежали від позиції приведених І. Брюховецьким під Ніжин запорозьких козаків. Після цього запорожці певний час зберігали свій вплив на рішення генеральних рад, що відбувалися на Правобережжі (щоправда, не так ефективно, як це було 1663 р.). Після зречення гетьманства їхнім ставлеником М. Ханенком, а згодом і П. Дорошенком, участь запорожців у генеральних радах не мала організованого характеру. Лише на виборах 1710 р. та у виробленні умов Бендерської конституції запорожці, зважаючи на їхню участь в акції гетьмана І. Мазепи, відіграли важливу роль.

Упродовж другої половини XVII ст. Загальна військова рада поступово втрачала своє політичне значення. Гетьман і генеральна старшина фактично перетворили її на формальний засіб легітимного приходу до влади. А на кінець XVII ст., мірою перетворення козацької старшини у феодально привілейований стан, Загальна військова рада не скликалася взагалі.

У занепаді Загальної військової ради як органу прямого народовладдя були об'єктивні причини. Вона залишалася громіздкою, доволі непередбачуваною, законодавчо неврегульованою установою, а отже, вимагала докорінного реформування. А цьому зава жало несприятливе військово-політичне та соціально-економічне становище, в якому перебувала Українська держава. За старими козацькими звичаями, Рада як вищий орган козацького народовладді! обмежувала владу гетьмана і старшини. Тому вони не були зацікавлені у її розвитку і за можливості відмовлялися від її скликання. Крім того, однією з вагомих причин занепаду Загальної військової ради стало її використання наприкінці 50-х - на початку 60-х років XVII ст. претендентами на гетьманство та старшинськими угрупованнями як інструменту в політичній боротьбі за владу. Це в очах простих козаків дискредитувало саму ідею скликання Ради.

У послабленні політичної ролі Загальної військової ради була зацікавлена Росія. Самодержавство не могло миритися з існуванням республіканського органу, який поряд з інститутом гетьмана уособлював українську державність. Царський уряд вміло користувався недосконалістю Ради та суперечностями між козаками і старшиною На вимогу Москви, а іноді з ініціативи старшини, до українсько-російських угод вносили правові норми, що обмежували повноваження Ради на користь царського уряду або ради старшин. Починаючи з 1669 р. скликання Загальної військової ради санкціонувалося царем. Переяславська рада (1659 р.), Ніжинська рада (1663 р.), Конотопська рада (1672 р.) і Коломацька рада (1687 р.) відбувалися за умов військово-політичного тиску з боку Росії.

Дослідники (М Слабченко, А. Козаченко) вважають Загальну військову раду оригінальним державно-правовим інститутом, що не мав аналогів в інших країнах світу. її діяльність свідчила про глибокі історичні корені демократичних традицій українського народу.

Рада старшини

Значення старшинської ради в політичному житті Гетьманщини зростало мірою того, як занепадала роль генеральних рад. Практика скликання старшинських рад була запозичена від Запорозької Січі, де вони широко практикувались як інструмент вирішення нагальних поточних справ чи механізм підготування реалізації прийнятих загальною радою постанов. У роки становлення Української держави значення старшинських рад, до складу яких входили передовсім полковники та генеральна старшина, незмірно зростала. Старшинська рада у перші роки революції стала головним органом загальнодержавної влади. її рішення були обов'язковими для гетьмана. Але зі зростанням авторитету Б. Хмельницького її значення падало. В останні роки життя Б. Хмельницький рідше скликав старшину на раду і не всі справи, як раніше, ставив на її розгляд. За наступників Б. Хмельницького значення інституту старшинської ради знову зросло.

Старшинські ради скликались у випадках нагальної потреби. Однак уже в гетьманство Б. Хмельницького простежувалася певна закономірність у їх скликанні - навесні, після Великодня, взимку, перед Різдвом, що було, на думку дослідників (В. Горобець), продиктовано потребами організації воєнних кампаній (які, звичайно, проводилися в літній сезон), підбиттям їхніх підсумків і визначенням зовнішньополітичних орієнтирів на майбутнє. Згодом, в останні десятиліття XVII ст., утвердилася традиція скликання обов'язкових старшинських рад (з'їздів) саме двічі на рік - на Великдень і на Різдво (або Водохрещі).

На розгляд старшинських рад виносилися найрізноманітніші проблеми суспільно-політичного життя, військово-стратегічного планування тощо. Зокрема, до виключних прерогатив старшинської ради належала (за окремими винятками) зовнішньополітична сфера. Участь старшини у визначенні зовнішньополітичного курсу та його реалізації застерігали також норми угод із російськими царями (наприклад, Коломацькі статті) чи положення Бендерської конституції (1710 р.). Крім того, до компетенції старшинської ради належали питання регулювання податкової політики. Рада старшини повинна була спільно з гетьманом розпоряджатись і земельним фондом Гетьманщини.

Особливе місце інститут старшинської ради посідав у процедурі виборів гетьмана. Хоча юридично елективне право належало до виключних прерогатив генеральної ради, нерідко фактично результати виборів визначалися вже на раді старшинській. Зокрема, на старшинських радах уперше отримали гетьманську булаву І. Виговський, Я. Сомко, П. Дорошенко та Д. Многогрішний, а вже згодом їхні повноваження підтвердили генеральні ради. Навіть у тому випадку, коли питання виборів гетьмана виносилося на генеральну раду, перед її початком збиралася старшинська рада. Саме так було під час обрання на гетьманство І. Самойловича 1672 р., І. Мазепи - 1687 р., І. Скоропадського - 1708 р. та Д. Апостола - 1727 р.

Отже, органами влади у Козацько-гетьманській державі були: Генеральна військова рада, рада старшини і, звичайно, гетьман. Генеральна рада була установою прямого народоправства, яка в XVII ст. представляла інтереси українського населення, козацтва. Деякі українські гетьмани визнавали пріоритет Генеральної ради, інші його заперечували: Б. Хмельницький, І. Самойлович, І. Мазепа. У діяльності останніх український гетьманат за формою правління був найбільш наближеним до монархії, з виборним до кінця життя монархом-гетьманом. Старшинська рада дедалі більше становила державну організацію, що розвивалась у бік своєрідних форм станового парламентаризму.