Понятие, виды и нормативное регулирование инвестиционной деятельности

Основными законами, регулирующими инвестиционную деятельность, являются Закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений», Закон от 09 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ», Закон от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР».

Инвестиционная деятельность регулируется нормами различных отраслей законодательства: предпринимательского, гражданского, бюджетного, налогового, административного, таможенного, международного частного.

Принципиальным подходом к регулированию правового положения инвесторов является обеспечение равных прав и гарантий, возложение равной ответственности на всех инвесторов независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности.

Правовое регулирование участия государства в инвестиционной деятельности осуществляется, в частности, Федеральным законом «О Бюджете развития Российской Федерации», Указом Президента РФ «О частных инвестициях в Российской Федерации», а также многочисленными постановлениями Правительства, принятыми в этой сфере.

Основным источником инвестиционной деятельности государства является Бюджет развития, являющийся составной частью федерального бюджета, формируемой в составе капитальных расходов федерального бюджета и используемой для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов.

Государство как носитель властных полномочий может оказывать воздействие на инвестиционную активность, осуществляя правовое регулирование различных сфер предпринимательской деятельности, в том числе налоговой. Коммерческие организации могут воспользоваться инвестиционным налоговым кредитом, который представляет собой отсрочку уплаты налога на прибыль, а также региональных и местных налогов на срок от одного года до пяти лет с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Проценты за пользование инвестиционным налоговым кредитом устанавливаются в размере не менее и не более ставки рефинансирования ЦБ РФ. Налоговые платежи организации вследствие предоставления инвестиционного налогового кредита могут быть уменьшены в каждом отчетном периоде не более чем на 50 % платежей по соответствующему налогу. Сумма кредита при техническом перевооружении может составлять 30 % стоимости приобретенного организацией оборудования.

Основанием для предоставления инвестиционного налогового кредита могут быть, в частности, проведение организацией научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ или технического перевооружения собственного производства; осуществление внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья и материалов.

Комплексный характер правового регулирования инвестиционной деятельности и тот факт, что предмет правового регулирования включает как вопросы совместной компетенции Федерации и ее субъектов, так и вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Федерации и субъектов Федерации, а также предполагает правотворчество муниципальных образований, создают определенные сложности в законодательной деятельности и правоприменительной практике.

В современных социально-экономических условиях в России существует объективная потребность привлечения инвестиций в различные отрасли экономики в целях обеспечения поступательного экономического развития.

По данным Госкомитета по статистике, объем инвестиций, поступивших от иностранных инвесторов в сфере добычи топливно-энергетических полезных ископаемых составил: в 2003 г. – 5149  млн. долл.; в 2004 г. – 8766 млн. долл.; в 2005 г. – 5164  млн. долл.; в 2006 г. – 7772  млн. долл. В первом полугодии 2007 г. в экономику России поступило 60,3  млрд. долл. иностранных инвестиций, что в 2.6 раза больше, чем в 1-ом полугодии 2006 года ¹. Активизации инвестиционной деятельности наряду с экономическими, политическими условиями способствуют и соответствующие законодательные условия, установленные для иностранных и национальных инвесторов ².

Если оценивать в целом российское законодательство, регламентирующее отношения в сфере осуществления инвестиционной деятельности, то надо отметить, что оно достаточно объемно – это более тысячи нормативных правовых актов. Можно назвать некоторые из них:

Федеральный закон от 25 февраля 1999г. № 39‑фз «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;

Федеральный закон от 17 мая 2007 г. 82‑фз «О банке развития»;

Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46‑фз «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»;

Федеральный закон от 29 октября 1998 г. № 164‑фз «О финансовой аренде (лизинге)»;

Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160‑фз «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156‑фз «Об инвестиционных фондах»;

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115‑фз «О концессионных согла­шениях»;

Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225‑фз «О соглашениях о разделе продукции»;

Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694 «Об инвестиционном фонде»;

Приказ Росстроя от 11 декабря 2006 г. № 324 «Об утверждении типовых договоров и соглашений на 2007 год в рамках реализации федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы»;

Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ, Госстроем РФ 21.06.1999 г. № вк 477).

Анализ содержания перечисленных и других нормативных правовых актов, регламентирующих рассматриваемые отношения, а также правоприменительной практики позволяет дать следующую оценку состояния законодательной базы.

В нормативных актах нет терминологического единства, в отдельных законах не определены цели и предмет правового регулирования, основные понятия требуют уточнения.

Например, в Законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» инвестиционная деятельность определена как вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. В других «инвестиционных» законах определение вообще не дается.

Субъектами инвестиционной деятельности наряду с инвесторами указываются заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица (ст. 4 Закона РФ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений»). Указанные в ст. 4 пользователи объектов инвестиционной деятельности вряд ли могут быть признаны субъектами инвестиционной деятельности, если исходить из определения инвестиционной деятельности, поскольку инвестиционная деятельность предполагает совершение таких действий, как вложение инвестиций.

Нет четкости в определении инвестиционного фонда. В Законе «Об инвестиционных фондах» инвестиционный фонд определяется как имущественный комплекс, а в постановлении Правительства от 23 ноября 2005 г. № 694 «Об инвестиционном фонде РФ» фонд определяется как средства, предусмотренные в федеральном бюджете, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов. Приведенные определения далеки от гражданско-правовой трактовки фонда. В силу ст. 118 ГК РФ фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.

До настоящего времени остается дискуссионным вопрос о правовой природе такого вида инвестиционного договора, как соглашение о разделе продукции. Как указано в преамбуле – этот Закон, принятый в развитие законодательства в области недропользования и инвестиционной деятельности, устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья. Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно Закону соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Отдельные авторы называют этот договор публичным, другие считают гражданско-правовым. На наш взгляд, по своим признакам и по содержанию этот договор относится к числу предпринимательских договоров.

Судебная практика свидетельствует о том, что в сфере осуществления инвестиционной деятельности возникают споры, связанные с регистрацией участников инвестиционной деятельности, с определением их прав. Сложность в применении законодательства об инвестиционной деятельности связана с тем, что регулирование этой деятельности осуществляется комплексно, т. е. нормами различных отраслей права.

Можно привести следующий пример из практики. Организация обратилась в суд с заявлением об оспаривании Положения о проведении аукционов на право инвестирования строительства и реконструкции объектов, содержащегося в приложении № 4 к постановлению правительства Москвы от 27.04.2004 № 255‑ПП «О порядке проведения конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов», ссылаясь на то, что оспариваемое Положение принято правительством Москвы с превышением полномочий, противоречит гражданскому законодательству, нарушает гарантированные нормами гражданского и жилищного законодательства права на беспрепятственное осуществление правомочий собственников в отношении принадлежащего им имущества.

Суд, рассмотрев материалы дела, пришел к выводу о том, что обжалуемый нормативный акт устанавливает процедуру проведения торгов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов. По результатам торгов заключается не государственный, а инвестиционный контракт. Финансирование реализации инвестиционных проектов осуществляется лишь инвестором – победителем торгов за счет собственных средств. Бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов не выделяются. Таким образом, нормы Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части процедуры и порядка проведения торгов при размещении государственных заказов к правоотношениям, связанным с подбором инвесторов, не применяются ⁴.

Потребность регионов в привлечении иностранных инвестиций способствовала развитию правового регулирования на уровне субъектов Федерации. Возможность принятия таких нормативных актов субъектами Федерации вытекает из положений Конституции России и соглашений РФ с субъектами Федерации о разграничении компетенции между РФ и ее субъектами.

Во многих субъектах Федерации приняты региональные нормативные правовые акты. Например, на территории Республики Татарстан действует Закон «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан» от 25 ноября 1998 г., который определяет правовые, экономические условия инвестиционной деятельности на территории Республики Татарстан, формы государственной поддержки в целях ее развития, обеспечения защиты прав, законных интересов субъектов инвестиционной деятельности вне зависимости от форм собственности. Подобные законы приняты и в других регионах.

Как свидетельствует практика, в ряде случаев содержание этих актов не соответствовало требованиям законодательства. Так, прокурор Нижегородской области обратился в суд, ссылаясь на то, что Закон «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области» в нарушение требований п. 3 ст. 2 Закона РСФСР от 26 января 1991г. № 1488–1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», п. 2 ст. 4 Федерального закона от 25 февраля 1999  г. № 39‑ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» установил не соответствующий законодательству перечень участников инвестиционной деятельности. В указанных законах не предусмотрено право государственных органов, органов местного самоуправления, а также органов, уполномоченных управлять государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами, выступать в качестве инвесторов. Решением Нижегородского областного суда от 5 февраля 2001 г. заявление удовлетворено: перечень инвесторов, указанных в ст. 3 Закона Нижегородской области от 22.06.2000 № 116–3 «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области», признан противоречащим федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу ⁵. Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный Суд Республики с заявлением в защиту государственных и общественных интересов о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений Закона Республики Татарстан от 25 ноября 1998 г. № 1872 «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан», действующих в редакции Законов Республики Татарстан от 24 июня 2003 г. № 18‑ЗРТ, от 18 июля 2005 г. № 85‑ЗРТ. Суд удовлетворил требования прокурора частично: признал недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу положения ч. 2 ст. 2, устанавливавшей случаи, при которых инвестирование в объекты запрещено – в части слов «или наносит ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц и государства»; положения ст. 11, регламентировавшей налогообложение субъектов инвестиционной деятельности – в части слов «федеральных налогов в части, зачисляемой в бюджет Республики Татарстан», так как в соответствии со статьей 56 Налогового кодекса РФ льготы по федеральным налогам и сборам могут устанавливаться только в кодексе; а также положения статьи 14, устанавливавшей ответственность инвестора при нарушении им условий договора в виде возврата налоговых льгот, т. к. в соответствии с федеральным законодательством условия заключенных договоров сохраняются на весь срок их действия и возврат налоговых льгот не предусмотрен.

Существуют проблемы и в сфере разрешения споров. Например, арбитражный суд оставляет иск без рассмотрения в случае наличия во внешнеэкономическом контракте арбитражной оговорки о том, что споры по контракту разрешаются в международном коммерческом арбитраже «ad hoc».

Вызывают определенные вопросы механизмы разрешения споров по соглашениям о разделе продукции, заключенным в сфере недропользования. В целом соглашения о разделе продукции наряду с другими сделками считаются средствами привлечения инвестиций в экономику страны как иностранных, так и российских, особенно в сферу хозяйственной деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса. Если в международной практике соглашения о разделе продукции применяются достаточно давно и эффективно, то в России пока не сложилась широкая практика заключения таких соглашений. На сегодняшний день заключено лишь несколько соглашений с иностранными инвесторами, в частности, это соглашения «Сахалин-1» и «Сахалин-2». По своим условиям эти соглашения в достаточной мере обеспечивают интересы инвестора. В частности, об этом свидетельствуют установленные в соглашениях механизмы арбитража.

В соглашении о разделе продукции «Сахалин-2» определено, что соглашение регламентируется и толкуется в соответствии с законодательством штата Нью-Йорк, США, без учета соответствующих норм коллизионного права. Любые споры, возникающие в связи с соглашением, разрешаются путем взаимных консультаций сторон. В случае невозможности разрешения спора путем взаимных консультаций в течение 60 (шестидесяти) дней после направления одной стороной другой стороне уведомления о существовании спорного вопроса и при отсутствии договоренности об ином, спор передается на разрешение в арбитраж в Стокгольме, Швеция, в соответствии с арбитражным регламентом Юнистрал.

По соглашению «Сахалин-1» арбитражная процедура проводится в Стокгольме, Швеция, и арбитры решают любой представленный им спор, противоречие или иск согласно условиям соглашения и праву Англии. Арбитражные процедуры проводятся в соответствии с правилами Юнистрал.

Следует отметить также проблемы обеспечения безопасности в сфере привлечения инвестиций.

Как известно, 7 мая 2008 года вступил в силу Федеральный закон № 58‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Указанные изменения направлены на осуществление контроля за участием иностранных инвесторов в стратегических видах деятельности, о чем свидетельствует название «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации».

Именно тот факт, что к стратегическим видам деятельности были отнесены геологическое изучение, разведка и добыча природных ресурсов на участках недр федерального значения, послужил основанием для внесения изменений в Закон о недрах.

Законом вводится механизм определения федеральных участков недр. Участки получают статус федеральных по сути «по факту рождения». Ни Роснедра, ни Правительство РФ не принимают решения об отнесении участков недр к федеральным. Говоря об опубликовании перечня (ч. 2 ст. 2.1), законодатель практически сообщает о констатации факта. Если участок по своим характеристикам удовлетворяет критериям, определенным законом, то он становится участком федерального значения. Опубликование в официальном издании не несет правоустанавливающего характера в этом случае.

В целом законодательство об инвестиционной деятельности можно охарактеризовать как не сложившееся в единую систему, требующее существенного улучшения. На наш взгляд, существующие проблемы правового регулирования инвестиционной деятельности следует решать во взаимосвязи с положениями экономической науки, в частности, по вопросам определения целей, предмета регулирования; формулирования основных понятий, терминов инвестиционной деятельности; а также по вопросам таможенного, налогового регулирования.

С учетом выявленных проблем можно обозначить отдельные направления развития инвестиционного законодательства.

Одним из наиболее перспективных направлений является, на наш взгляд, формирование законо­да­тельства о развитии частно-госу­дарствен­ного партнерства. В научной литературе частно-государственное партнерство (ЧГП) определяется как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в различных отраслях экономики. В исследованиях экономистов по проблемам партнерства государства и частного сектора отмечается. что из всего многообразия экономических функций государства одно из главных его предназначений состоит в формировании институциональной среды для хозяйственной деятельности, составной частью которой и являются институты партнерства ¹⁰.

Механизмы частно-государственного партнерства обозначены в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38‑р.

В частности, выделены такие средства взаимодействия государства и бизнеса, как:

создание и функционирование особых экономических зон;

формирование и использование Инвестиционного фонда Российской Федерации;

реализация принципов и механизмов, предусмотренных Федеральным законом «О концессионных соглашениях»;

повышение эффективности деятельности государственных институтов развития, в том числе банков развития;

развитие инновационной инфраструктуры, в том числе создание технико-внедренческих парков, производственных кластеров;

государственная поддержка деятельности венчурных инновационных фондов, финансирующих высокотехнологичные и наукоемкие проекты;

повышение результативности механизмов поддержки лизинга.

Особая роль в решении стоящих перед Правительством Российской Федерации задач по привлечению инвестиций, диверсификации и выводу российской экономики на инновационный путь развития отводится созданию особых экономических зон, способствующих развитию обрабатывающих секторов, отраслей высоких технологий и производства новых видов продукции, социально-экономическому развитию регионов, созданию новых высококвалифицированных рабочих мест.

Важным инструментом стимулирования предпринимательской деятельности должна стать государственная поддержка технико-внедренческих парков, предусматривающая создание инфраструктуры, предоставление необходимой методической поддержки и распространение лучшей практики.

В юридической литературе отмечаются также такие оправдавшие себя формы сотрудничества властных структур и хозяйствующих субъектов, как участие в комплексном развитии, отрасли;

использование схем управления регионами;

совместное составление и реализация целевых программ развития экономики и социальной сферы;

разработка и подписание соглашений о социальном партнерстве (с участием профсоюзов);

организация кооперации госпредприятий, малого и среднего бизнеса;

оказание помощи малому биз­несу;

совместные проекты в сфере экологии, занятости и создания рабочих мест и др. ⁷

На практике применяются три основных модели государственного частного партнерства:

На инвестора возложены все основные элементы реализации проекта; организация финансирования, строительство и эксплуатация. Нередко к этому добавляется также и проектирование.

Модели второй группы не предполагают участия инвестора в эксплуатации объекта. В частности, одной из простейших форм ГЧП служит строительный подряд для государственных нужд. Примерами таких моделей в английской терминологии являются DnB (design and building) или DMB (design, build, maintain) – в последнем случае дополнением является обязанность инвестора по обслуживанию объекта.

Можно выделить ГЧП, в которых функции инвестора ограничены эксплуатацией уже существующих объектов. Они нередко обозначаются как OnM (operation and maintenance) или SnM (service and management) ⁸.

Следует также назвать и такие направления, как:

сближение с международными нормами в сфере регулирования процедур защиты прав инвесторов;

регламентацию новых видов инвестирования на финансовых рынках;

совершенствование инвестиционного законодательства в целом с учетом опыта других государств.

Надо также отметить целесообразность развития и совершенствования регионального законодательства об инвестиционной деятельности. В некоторых регионах формируется практика локального регулирования отношений частно-государственного партнерства. Например, в программе развития Пермской области в п. 3.2.5.1. «Формирование и регламентация государственной региональной политики в сфере частно-государственного партнерства, мероприятия по реализации» и в других разделах определены цели, задачи партнерства, мероприятия по их реализации