Шарль Луи Монтескьё. Применительно к правовому регулированию организации органов правоохраны и правоохранительной деятельности можно говорить о наличии определенной системы

Применительно к правовому регулированию организации органов правоохраны и правоохранительной деятельности можно говорить о наличии определенной системы нормативных правовых актов. По своему содержанию они регулируют различные виды общественных отношений и включают в себя нормы различных отраслей права.

Систему законодательства о правоохранительных органах можно классифицировать как по вертикали – определяя ее иерархическую структуру, так и по горизонтали – выделяя отраслевую и межотраслевую специфику правового регулирования.

В основе иерархической системы законодательства о правоохранительных органах лежит разделение нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы и органов государственной власти, их принявших. На этом основании нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность судебной власти и правоохранительных органов, подразделяются по вертикали на следующие уровни.

Высший уровень в иерархии нормативных актов, регулирующих правоохранительную деятельность, занимает Конституция РФ [60].

Так, в соответствии со статьей 71 Конституции к ведению Российской Федерации отнесены судоустройство и прокуратура.

Определяет Конституция РФ (часть 1 статьи 72) и задачи правоохранительной деятельности. К ним относятся: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. Причем указанные задачи, а также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Второй уровень занимают законы (в том числе федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также сохраняющие свою юридическую силу принятые ранее законы Российской Федерации (например, Закон РФ «О статусе судей в РФ»), основы законодательства (например, Основы законодательства РФ о нотариате). Всего в настоящее время в России действует более пяти тысяч федеральных законов (в среднем ежегодно их принимается более четырехсот).

В массиве федеральных законов особое место занимают кодифицированные акты – кодексы [61], которые в целом можно охарактеризовать как системообразующие акты в соответствующих отраслях законодательства. К таким актам, в частности, относятся: Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), Уголовный кодекс РФ (УК РФ), Уголовно-процессуальный кодекс РФ (УПК РФ) и др.

Специфика кодексов состоит в том, что законодатель устанавливает приоритет норм, содержащихся в этих актах, над предписаниями других федеральных законов. При этом все действующие кодексы (в настоящее время их двадцать один) являются федеральными законами.

Однако Конституция РФ формально не выделяет кодексы среди прочих федеральных законов. Более того, в юридической литературе высказано мнение о том, что положения кодексов, устанавливающие приоритет норм этих актов над нормами иных федеральных законов, не могут быть применены, как противоречащие положениям статьи 76 Конституции РФ.

Особенное место занимает межгосударственный Таможенный кодекс таможенного союза[62] (в который входят Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика и Российская Федерация). В настоящее время закончена разработка проекта Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и он находится в стадии внутригосударственного согласования. Планируется, что новый кодекс вступит в силу в середине 2016 года.

Третий уровень занимают нормативные указы Президента РФ. Подобные правовые акты имеют весьма существенное значение для организации правоохранительных органов, поскольку практически все они непосредственно подчиняются Президенту РФ, который своими указами регулирует:

– организацию отдельных правоохранительных органов и их компетенцию (см., например: Указы Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»[63]; от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции»[64]);

– материально-техническое обеспечение правоохранительных органов и денежное довольствие их сотрудников (см., например: Указ Президента РФ от 3 мая 2012 г. № 572 «О повышении окладов месячного содержания лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы»[65]).

Следующий уровень правовых актов о правоохранительных органах составляют нормативные постановления Правительства РФ.

Среди них можно выделить нормативные акты, регулирующие организацию отдельных структурных подразделений правоохранительных органов (см., например: Постановление Правительства РФ от 19 августа 2013г. № 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения»[66]), а также акты, определяющие порядок их деятельности (Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2012 г. №953 «Об утверждении Правил применения меры безопасности в виде переселения защищаемого лица на другое место жительства в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»[67]).

Регулирует Правительство РФ и общие вопросы материально-технического обеспечения и денежного довольствия сотрудников отдельных служб и подразделений правоохранительных органов (см., например: Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 362 «Об утверждении Правил обеспечения проездными документами сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации»[68]).

Значимую ступень в иерархии нормативных актов о правоохранительных органах и правоохранительной деятельности занимают так называемые ведомственные нормативные правовые акты.

Они издаются по линии Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции, МВД России, других правоохранительных органов (см., например: приказ МВД РФ от 22 ноября 2005 г. № 950 «Об утверждении правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел » (зарегистрировано в Минюсте РФ 9 декабря 2005 г. № 7246)[69].

Могут издаваться совместные межведомственные нормативные правовые акты. Эти акты носят разные названия: приказы, инструкции, правила, положения и т.п., но имеют одно предназначение – обеспечить организационную сторону взаимодействия и координацию правоохранительной деятельности.

Так, например, совместный Приказ Генпрокуратуры РФ № 39, МВД РФ № 1070, МЧС РФ № 1021, Минюста РФ № 253, ФСБ РФ № 780, Минэкономразвития РФ № 353, ФСКН РФ № 399 от 29 декабря 2005 г. «О едином учете преступлений» (зарегистрировано в Минюсте РФ 30 декабря 2005 г. № 7339)[70] регламентирует единый для всех указанных правоохранительных органов порядок учета преступлений.

Особый самостоятельный уровень нормативного регулирования создает региональное законодательство субъектов Российской Федерации о правоохранительных органах. Его значение в данной сфере правового регулирования весьма незначительно. В большей степени законами субъектов Российской Федерации регулируется организация и деятельность мировой юстиции, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

В Конституциях республик в составе Российской Федерации (в настоящее время их 22) закрепляются нормы о судебных и правоохранительных органах соответствующего субъекта федерации.

Всего в настоящее время в России действует более шестнадцати тысяч региональных законов. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты и действуют особые уставные законы [71].

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат.

Так, например, в соответствии со статьей 53 Закона города Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы»[72] охрана общественного порядка и обеспечение личной безопасности граждан, охрана собственности во всех ее формах на территории города осуществляются органами внутренних дел, организация и порядок деятельности которых определяются федеральными законами, а также законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

Органы государственной власти города Москвы оказывают содействие деятельности правоохранительных органов. Однако подобное содействие не подменяет, а дополняет федеральное законодательство, нормирует порядок взаимодействия правоохранительных структур с государственными учреждениями субъектов Федерации, муниципальными органами и общественными объединениями.

В частности, Закон города Москвы от 28 февраля 2007 г. № 6 «О профилактике наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ в городе Москве»[73] регулирует отношения в сфере профилактики наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ, а также их аналогов, в том числе в сфере антинаркотической пропаганды, антинаркотического обучения и воспитания граждан, выявления, лечения и реабилитации больных наркоманией в городе Москве.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации[74].

Например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) была ратифицирована [75] Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ, а вступила в силу для Российской Федерации 5 мая 1998 года – в день передачи ратификационной грамоты на хранение Генеральному секретарю Совета Европы согласно статье 59 этой Конвенции.

Международные договоры могут заключаться от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[76] дано легальное определение общепризнанных принципов международного права как основополагающих императивных норм международного права, принимаемых и признаваемых международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.

К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Таким образом, общепризнанный принцип – всегда норма, но далеко не всякая норма есть принцип.

В постановлении по делу о делимитации морской границы в районе залива Мэн (Канада против США, 1984 г.) Международный суд ООН отметил, что применение в сочетании отчасти совпадающих по значению терминов «норма» и «принцип» передает одну и ту же идею – принципы включают в себя нормы международного права, а употребление термина «принципы» обосновано их более общей и фундаментальной природой[77].

Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений: международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах).

Особое место среди источников занимают правовые позиции Европейского Суда по правам человека (далее – ЕСПЧ), которые содержатся в окончательных постановлениях Суда, принятых в отношении Российской Федерации.

Как следует из положений статьи 46 Конвенции, статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»[78], они являются обязательными для судов.

Кроме того, с целью эффективной защиты прав и свобод человека судами учитываются правовые позиции Европейского Суда, изложенные в ставших окончательными постановлениях, которые приняты в отношении других государств – участников Конвенции. При этом правовая позиция учитывается судом, если обстоятельства рассматриваемого им дела являются аналогичными обстоятельствам, ставшим предметом анализа и выводов Европейского Суда[79].

Таким образом, судебные прецеденты Европейского Суда по правам человека являются источниками российской правовой системы и они обязательны для применения российскими судами. Вместе с тем решения ЕСПЧ должны исполняться с учетом верховенства Конституции РФ. Если Страсбургский суд даст трактовку Конвенции, которая будет противоречить Конституции РФ, то в этом случае Россия будет вынуждена отказаться от исполнения постановления ЕСПЧ. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что подобное правило практикуется многими европейскими странами (Германия, Италия, Австрия, Великобритания)[80].

Важное значение для правоохранительной деятельности имеют также решения высших судебных органов России, среди которых, прежде всего, необходимо назвать постановления Конституционного Суда РФ.

Древняя латинская мудрость гасит – «Iudicis est ius dicere, non dare» – «Судье подобает творить суд, а не создавать право».

Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ не наделен правом издавать нормативные правовые акты, обязательные к исполнению судебными и правоохранительными органами, принимаемые им решения могут повлечь за собой приостановление действия акта, используемого в правоохранительной деятельности, если он противоречит Конституции РФ. Результатом подобного решения Конституционного Суда РФ может быть и отмена или изменение решения соответствующего правоохранительного органа, в том случае, если оно было принято до принятия постановления Суда.

Так, например, постановлением Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. № 11-П пункт «б» части 1 статьи 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 г. «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью»[81], в соответствии с которым Министерству внутренних дел предоставлено право задержания лиц, причастных к деятельности организованных преступных групп, было признано не соответствующим Конституции РФ, а значит и не подлежащим применению.

Решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов (иногда это называют «негативное» или «отрицательное правотворчество»).

В то же время Конституционный Суд РФ, принимая решение по делу, оценивает также смысл, придаваемый рассматриваемому нормативному акту сложившейся судебной практикой. Таким образом, он выражает свое отношение как к позиции законодателя или иного нормотворческого органа, так и к ее пониманию правоприменителем, основываясь при этом на толковании положений Конституции РФ, в сфере которого, по смыслу ее статьи 125 (части 5 и 6), только Конституционный Суд РФ выносит официальные решения, имеющие общеобязательное значение. Поэтому его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ[82].

Постановления Пленума Верховного Суда РФ на основе анализа и обобщения судебной практики по отдельным категориям дел, вызывающим сложности правоприменения, дают указания по наиболее правильному и рациональному применению данных норм закона. Названные разъяснения не являются источниками права, однако, толкуя те или иные правовые положения, высший судебный орган государства обеспечивает тем самым единообразное применение закона не только судами, но и правоохранительными органами. Таким образом, постановления Пленума Верховного Суда РФ являются актами официального легального толкования действующего законодательства.

Так, например, в целях обеспечения защиты граждан от преступных посягательств, а также в связи с вопросами, возникшими в судебной практике по делам об изнасиловании и о совершении насильственных действий сексуального характера Пленум Верховного Суда РФ дал необходимые разъяснения в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 4 декабря 2014 г. № 16 «О судебной практике по делам о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности»[83].

Вместе с тем подтверждением квазиправотворческой деятельности Верховного Суда РФ являются неоднократные примеры подобной практики в отечественной правовой системе. Так, задолго до своего законодательного закрепления в нормах уголовного закона широко использовались в правоприменительной практике институты уголовно-правового задержания преступника и так называемой «возрастной невменяемости», хотя никаких юридических оснований для применения названных институтов в уголовно-правовом смысле не было.

Несмотря на это Верховный Суд РФ фактически легализовал их, дав им соответствующую правовую регламентацию, применив в своих постановлениях расширительное толкование закона, приравняв, в частности, причинение вреда при задержании преступника к действиям в состоянии необходимой обороны[84].

В целом развитие отечественной правовой системы в настоящее время осуществляется в сторону нормативно-прецедентной. Здесь на первое место традиционно выходят такие источники права, как нормативные правовые акты, но определенное место уже занимают также и нормы, созданные в рамках функционирования судебной системы. Хотя в любом случае прецедента в том виде, который имеется в зарубежных правопорядках, у нас не наблюдается. Речь идет лишь о прецедентной практике высших судебных инстанций[85].

Горизонтальная система законодательства обусловлена предметом правового регулирования, а также спецификой регулируемых правоотношений[86].

Применительно к деятельности правоохранительных органов следует выделить такую совокупность правовых норм, которая складывается на базе тех или иных компонентов (подотраслей, юридических институтов), больших по объему отраслей права с добавлением ряда норм близкого содержания, взятых из других отраслей права. На этой основе в настоящее время разрабатываются основы российского полицейского права [87].

Кроме того, в последнее время активно развивается международное правоохранительное право [88].

Также представляется достаточно актуальной концепция судебного (судейского) права, которая возникла в России еще в дореволюционный период[89], разрабатывалась видными советскими юристами[90], исследуется и в настоящее время[91].

В рассматриваемой плоскости всю совокупность правовых актов о правоохранительных органах подразделяют на следующие группы:

– общего характера (в частности, Федеральный закон «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ[92]);

– о судебной системе (в частности, Федеральные конституционные законы: «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ[93], «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ[94], «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ[95] и др.);

– об организационном обеспечении деятельности судов (например, Федеральные законы: «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ[96]; «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ[97] и др.);

– об органах прокуратуры (Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202- I[98]);

– об органах выявления и расследования преступлений (например, Федеральные законы: «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ[99]; «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ[100]; «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ[101] и др.);

– об органах, исполняющих судебные решения (в частности, Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. № 5473-I[102] и др.);

– о негосударственных правоохранительных организациях (например, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-I[103], Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ[104] и др.);

– о международных судебных и правоохранительных органах (в частности, Регламент Европейского Суда по правам человека от 4 ноября 1998 г. «Правила процедуры суда»[105], Римский статут Международного уголовного суда от 17 июля 1998 г.^[106], Устав Международной организации уголовной полиции (Интерпол)[107] и др.).