Муниципальное право как комплексная отрасль в системе Российского права (понятие, предмет, метод, система, место в системе российского права, история развития, источники)

Муниципальное право - особое право, отличное от всех отраслей права. Оно выступает в виде совокупной связи юридических норм и имеет свой предмет. Попытка подхода к муниципальному праву как к типичной отрасли права и перенесение на него категорий последней является несостоятельной ни с научной, ни с практической точек зрения, так как при подобном подходе не учитывается специфика самого муниципального права.

Основные особенности муниципального права проистекают из того факта, что оно регулирует прежде всего отношения связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, которые не входят в систему.-, Органов государственной власти, и должно быть подчинено интересам населения, осуществляющего самостоятельное решение вопросов местного значения. Поэтому его нельзя относить к числу основных областей права, непосредственно связанных с государством и его органами.

Муниципальное право - во-первых, выступает в виде совокупной связи юридических норм, в которых выражена воля местного населения; во-вторых, эти нормы, в основном, создаются на уровне местного самоуправления; в-третьих, система его норм состоит как из обычных (предписываемых государством) норм различных отраслей права, так и норм, являющихся результатом прямого волеизъявления местного населения, правотворчества органов местного самоуправления. Этим и объясняется то, что муниципальное право является комплексной отраслью права; в-четвертых, в случае нарушения этих норм принуждение в муниципальном праве основывается, главным образом, на судебном решении.

Муниципальное право, как и любая отрасль права, имеет свой предмет.

Под предметом муниципального права понимается совокупность общественных отношений, лежащих в основе организации и деятельности местного самоуправления.

В этой связи такие общественные отношения можно классифицировать следующим образом:

1) отношения, возникающие в процессе формирования местного

самоуправления и его органов;

2) отношения, связанные с пределами деятельности и предметами ведения местного самоуправления и его органов;

3) отношения, возникающие в процессе государственной поддержки местного самоуправления!

4) отношения, конкретизирующие деятельность органов местного самоуправления в результате наделения их определенными государственными полномочиями федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации;

5) отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления как такового;

6) отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Субъектом муниципального права является главным образом местное население, выражающее свою волю путем референдума, выборов органов местного самоуправления и других форм прямого волеизъявления. Его главенствующее место среди других субъектов муниципального права определяется и тем, что оно решает такие важнейшие вопросы местного значения, Как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, установление местных налогов и сборов, формирование и исполнение местного бюджета и др.

Субъектом муниципального права может быть и отдельный гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на соответствующей территории муниципального образования. Он является таковым прежде всего в качестве лица, участвующего в выборах органов местного самоуправления и обладающего правом быть избранным в них.

В целом же, гражданину, проживающему на территории соответствующего муниципального образования гарантируются все права на участие в местном самоуправлении.

Субъектом муниципального права являются и органы местного самоуправления. Наделенные широкими властными полномочиями, они реализуют в своей многогранной деятельности интересы местного населения.

В качестве субъектов муниципального права выступают соответствующие государственные органы, различные предприятия, организации и учреждения, общественные объединения, но весьма ограниченно, а именно: которые связаны только со взаимодействием с органами местного самоуправления.

Метод правового регулирования муниципальных отношений - это правовые приемы, способы воздействия на общественные отношения. Среди них выделяются предписания, дозволения, запрет, содержание которых определяет метод или характер правового регулирования. В муниципальном праве используется сочетание различных методов правового регулирования. А именно: императивный и диспозитивный методы, метод гарантий и др.

Правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления принято называть муниципально-правовыми нормами, которые в своей совокупности и образуют муниципальное право как отрасль российского права.

Особенность норм муниципального права определяется тем, что оно является комплексной отраслью права, поэтому муниципально-правовые нормы как бы раздваиваются, являются одновременно нормами гражданского, административного, финансового и других отраслей права.

Муниципально-правовые нормы - составная часть источников мцниципального права.

Муниципально-правовые нормы можно классифицировать по следующим видам: по объекту правового регулирования они делятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление как форму народовластия, основы местного самоуправления, полномочия местного самоуправления, его гарантии и ответственность; по характеру предписаний - на нормы управомочивающие, обязывающие, запрещающие, отсылочные; по степени предписаний - на императивные и диспозитивные; по источникам, в которых они содержатся; по времени и территории действия, - на материальные и процессуальные нормы.

Совокупность близких по характеру регулируемых общественных отношений муниципально-правовых норм представляет собой институт муниципального права. К институтам муниципального права относятся: конституционно-правовые основы местного самоуправления; территориальные основы; финансовые и экономические основы; формы осуществления местного самоуправления; органы и должностные лица местного самоуправления.

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет.

Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные части:

местное самоуправление в системе народовластия;

основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические;

предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

гарантии местного самоуправления;

ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в однородные правовые комплексы, институты с учетом содержания и характера, регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления.

Следовательно, под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Первым элементом являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе норм относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких как местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления.

Второй элемент системы составляют нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Они определяют порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Четвертый элемент системы – группа норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления. Они закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

Следовательно, пятый элемент составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права России определяется тем, что муниципальное право — это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в общей системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Как уже отмечалось, муниципальное право — это комплексная отрасль права. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права, а во-вторых, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру — комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом связано и взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.

Муниципальное право тесно взаимосвязано с конституционным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Тем самым нормы конституционного (государственного) права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена тем, что органы местного самоуправления обладают в соответствии с законом административной правосубъект-ностью. Так, местная администрация, административная комиссия при местной администрации вправе налагать в пределах своей компетенции, согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения, а также осуществлять другие полномочия административно-правового характера. Следует также учитывать, что время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе, правовое регулирование которой осуществляет административное право.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г. формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения, а также осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д.

Источники муниципального права – исходящие от государства либо официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.

Источники муниципального права устанавливают государственные и международные гарантии осуществления местного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местн.сам.упр. перед населением и государством.

Выделяют три группы источников муниципального права.

1. Нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне, Конституция РФ – главный источник муниципального права и федеральные законы. В Конституции содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местн.сам.упр. в РФ» (в ред. 21 июля 2007 г.) содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, ᴎϲᴨользуемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Его нормами закрепляются полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местн.сам.упр. и ответственность органов местн.сам.упр. и должностных лиц местного самоуправления.

Европейская хартия местн.сам.упр. действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления. Хартия была ратифицирована Россией в 1998 г. и в ϲȯответϲтвии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стала составной частью правовой системы РФ.

2. Нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, муниципальной службе, муниципальных выборах, местном референдуме и др. В эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (президентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (представительных)органов государственной власти субъектов, акты правительств, других органов ᴎϲᴨолнительной власти субъектов Федерации.

3. Нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местн.сам.упр. и должностными лицами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований (муниципальные правовые акты).

Также источники муниципального права классифицируют: по юридической силе (уровень юридической силы правового акта зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования, и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местн.сам.упр. и акты муниципальных образований и т. д.) и др.