Государственный контроль использования и охраны земель как функция управления земельными ресурсами

Под охраной земель в широком смысле слова понимают систему правовых, экономических, организационно-технических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшения качественного состояния, выбытия продуктивных угодий, восстановление нарушенных земель1. Важное место здесь принадлежит правовой охране, которая представляет систему нормативных актов, направленных на реализацию перечисленных мероприятий. Однако в земельном законодательстве содержание рационального использования земель не нашло должного отражения. Частично этот пробел ликвидирован статьей 285 Гражданского кодекса Российской Федерации, где выделено три критерия нерационального использования земель:

1. Нецелевое использование земель.

2. Использование, приведшее к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных угодий.

3. Использование, приведшее к значительному ухудшению экологической обстановки.

Выделенные критерии не исчерпывают всего содержания нерационального использования земель. По мнению профессора Б.В.Ерофеева, «рациональное использование земель имеет две основные стороны: с количественной стороны оно выражается в экономии земель, предотвращении расточительного отвода земельных площадей под несельскохозяйственные объекты, а с качественной стороны предполагает обеспечение плодородия земель, неухудшения его и т.д. Стержневым правилом рационального использования земель является приоритет земель сельскохозяйственного назначения...»1.

В рациональном использовании нуждаются все земли. Однако рациональное использование земель других категорий имеет свои специфические особенности. Так, например, важнейшим условием рационального использования земель сельскохозяйственного назначения является защита их от сокращения площадей и всех видов деградации. Для земель населенных пунктов — соблюдение санитарно-гигиенических нормативов при отводе и застройке земельного участка, для земель несельскохозяйственного назначения — защита окружающей среды от неблагоприятных антропогенных воздействий (загрязнение, подтопление и т.д.).

Правовое обеспечение рационального использования земель выражается в совокупности правовых форм и методов, направленных на создание условий, делающих возможным и принудительным использование всех земельных участков рационально. Комплекс правовых мер рационального использования земель включает:

- стимулирование целевого использования земельного участка путем платности, применением льгот и санкций;

- устранение причин и условий, способствующих нерациональному использованию земель;

- установление правовой возможности устранения нарушений правил рационального использования земель и оперативного пресечения нерационального использования земельных участков и др.

Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к их использованию как сложным природным образованиям (экосистемам) с учетом зональных и региональных особенностей.

Земельный кодекс РФ (2001г.) в качестве цели охраны земель указывает предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель и других негативных воздействий хозяйственной деятельности, а также улучшение и восстановление земель, подвергшихся воздействию этих факторов (ст. 12).

Но здесь упущена законодательная защита земель от необоснованных изъятий и самовольного захвата площади продуктивных сельскохозяйственных и лесных угодий. Более оправданным было бы определить целью охраны земель предотвращение от сокращения и деградации площади продуктивных угодий в результате хозяйственной деятельности человека. Для охраны земель ЗК РФ (ст. 13) обязывает землевладельцев, землепользователей и арендаторов проводить мероприятия по:

- сохранению почв и их плодородия;

- защите почв от деградации, загрязнения;

- защите сельскохозяйственных угодий от загрязнения вредителями и болезнями, зарастания сорняками, кустарником, мелколесьем и иных видов ухудшения земель;

- ликвидации загрязнения и захламления территории;

- сохранению достигнутого уровня мелиорации;

- рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

- сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова.

В этом перечне также неоправданно упущены главнейшие звенья мероприятий по охране земель — рациональная организация территории и консервация деградированных сельскохозяйственных угодий. Представляется, что в Земельном кодексе РБ 1991 г. содержание охраны земель было более конкретным и более полным. Оно включало следующие мероприятия:

- рациональная организация территории;

- восстановление и повышение плодородия почв;

- защита земель от эрозии, подтопления, заболачивания, засоления, загрязнения производственными и жилищно-коммунальными отходами;

- рекультивация нарушенных земель и восстановление их плодородия;

- снятие, сохранение и использование плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

- улучшение мелиоративного и культурно-технического состояния сельскохозяйственных угодий;

- консервация деградированных сельскохозяйственных угодий.

Расширение прав субъектов земельных отношений обусловливает необходимость разработки и применения мер экономического стимулирования собственников земли и землепользователей к рациональному использованию и сохранению предоставленных им земельных участков. Такое стимулирование может выступать как побуждение к активным действиям и как поощрение за достигнутый результат. В законодательном порядке необходимо закрепить следующие виды экономического стимулирования охраны и рационального использования земель:

- выделение средств на проведение почвозащитных мероприятий в соответствии с федеральными и региональными программами повышения плодородия почв;

- компенсация из средств республиканского и местных бюджетов убытков собственников, владельцев и пользователей земельных участков, вызванных снижением доходов в результате стихийных бедствий;

- полное освобождение от уплаты земельного налога граждан и юридических лиц, получивших нарушенные земли для сельскохозяйственных нужд до полного восстановления плодородия, а также за участки, на которых они выполняют за счет собственных средств работы по лесоразведению, лесовосстановлению и облесению сельскохозяйственных угодий с целью охраны земель и повышения плодородия.

Для охраны земель от загрязнения химическими веществами, захламления и засорения Республике Башкортостан приняты следующие нормативные правовые акты: законы «О подземных коммуникациях в Республике Башкортостан» от 06.02.1996 года[180], «Об отходах производства и потребления» от 30.11.1998 года[181], и постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан «О повышении надежности и безопасной эксплуатации трубопроводного транспорта на территории Республики Башкортостан» № 106 от 19.03.1996 года, «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, перечней водных объектов важнейшего водохозяйственного и рыбохозяйственного значения и хозяйственных объектов, подлежащих выносу за пределы водоохранных зон» №187 от 07.09.1998 года[182].

Оценку отрицательного влияния различных производств на состояние земель и эффективность природоохранных мероприятий производят в порядке государственной экологической и санитарно-гигиенической экспертизы на стадии проектирования, строительства и эксплуатации.

Для решения задач по охране земель необходимы обоснованные нормативы изъятия земель и экологических требований при размещении разных объектов, а также государственные меры экономического стимулирования рационального использования и охраны земель. В числе таких мер:

- выделение средств из государственного бюджета на восстановление нарушенных земель не по вине землепользователей;

- освобождение от уплаты земельного налога за использование земель, находящихся в стадии мелиоративной подготовки;

- компенсация из средств бюджета части дохода, утраченной в результате консервации земель;

- поощрение граждан за рациональное использование земель;

- установление повышенных цен за экологически чистую продукцию.

Работу по охране и рациональному использованию земель следует производить на основе долгосрочных прогнозов (схем) перспективных комплексных планов и проектов землеустройства. В первую очередь охране подлежат:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- плодородие почв;

- экологическое равновесие (целостность агроландшафтов, рациональное соотношение пашни, луга, леса и воды);

- пространственные свойства участков, их конфигурация и доступность.

Особого внимания при охране земель требуют нарушенные земли. Нарушенными называют земли, которые в результате хозяйственной деятельности человека (добыча полезных ископаемых, строительство разных объектов и т.п.) утратили свою первоначальную естественную ценность (почвенный и растительный покров, рельеф, гидрографические условия) и стали источником отрицательного воздействия на окружающую среду.

В сельскохозяйственном отношении нарушенными землями являются участки с нарушенным почвенным покровом, из-за чего дальнейшее целевое использование становится невозможным. В других отраслях народного хозяйства к нарушенным землям относят участки, занятые карьерами открытой добычи полезных ископаемых, отвалы вскрышных горных пород и подземных выработок, а также загрязненные различными химическими и радиоактивными веществами, отходами жилищно-коммунального хозяйства, промышленного производства и строительства. По состоянию на 1 января 2006 года общая площадь нарушенных земель в республике составляет 152 тыс. га, площадь отработанных земель — 3,7 тыс. га. За 2005 год было нарушено 1,0 тыс. га, а рекультивировано 0,9 тыс. га земель[183].

Для ликвидации отрицательного воздействия нарушенных земель на окружающую среду и их последующего использования такие земли подлежат рекультивации. Рекультивация земель — это комплекс инженерно-технических, мелиоративных, агротехнических и иных мероприятий по восстановлению народно-хозяйственной ценности земли, а также по улучшению условий окружающей среды. Основные направления рекультивации земель: сельскохозяйственное, лесохозяйственное, рыбохозяйственное, водохозяйственное, рекреационное, санитарно-гигиеническое.

Объектами рекультивации могут быть:

- выемки карьеров и мест добычи торфа;

- породные отвалы шахт и карьеров;

- деформированные поверхности шахтных полей;

- золоотвалы электростанций;

- отвалы и шлаки металлургических заводов;

- полосы, резервы и кавальеры вдоль каналов, шоссейных и железных дорог;

- трассы трубопроводов;

- площадки и транспортные коммуникации ликвидированных (отработанных) промышленных предприятий и отдельных объектов;

- нарушенные земли нефтяных и других месторождений.

В статье 64 Конституции Республики Башкортостан записано, что «Граждане — землевладельцы обязаны бережно относиться к земле, повышать ее плодородие. Государство, предоставляя субъектам правоотношений права на использование земель, возлагает на них обязанности, а на себя берет контроль надлежащего их выполнения. Осуществляют такой контроль органы государственной власти, органы местной власти и уполномоченные на то специальные органы.

«Основные задачи контроля за использованием и охраной земель состоят в обеспечении исполнения земельного законодательства, соблюдении уставных требований (норм, правил, нормативов), выполнении мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами»[184].

Задачи и содержание государственного контроля использования и охраны земель (земельного контроля) определены Земельным кодексом РФ (ст. 71-76), использования и охраны «Положением о государственном земельном контроле», утверждённым постановлением Правительства РФ от 19.11 2002 г. № 833.

ЗК РФ отнёс госземконтроль в сферу полномочий РФ. Но, к сожалению, не определены цель, задачи и содержание госземконтроля, специально уполномоченные органы по его проведению. Следует также учитывать различия правовых норм земельного и гражданского права в регулировании земельных отношений в целом и в отношении осуществления правомочий пользования землей в частности. Как отмечает профессор Н.И.Краснов, «обязанность пользования землей несовместима с гражданским правом»[185]. Эта конституционная обязанность граждан регулируется нормами земельного кодекса.

Одной из важнейших задач контроля использования и охраны земель является содействие реализации концепции устойчивого развития, выработанной конференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 году в г. Рио-де-Жанейро. Профессор М.М. Бринчук подчеркивает, что «концепция устойчивого развития позволяет устранить противоречие между экономическим и социальным развитием и интересами общества»[186].

Профессор В.Х. Улюкаев правовые формы земельного контроля в зависимости от характера их последовательного применения делит на три стадии:

- информационное обеспечение контроля;

- принятие решений по результатам контроля;

- исполнение решений контрольных функций[187].

Учет и неукоснительное соблюдение отмеченных стадий выполнения работ имеют исключительно большое значение, так как контрольная деятельность должна протекать в определенных правовых формах.

В соответствии с ЗК РФ система контроля использования и охраны земель включает в себя государственный, муниципальный, общественный и производственный контроль.

Общегосударственный контроль осуществляют органы государственной власти и уполномоченные на то специальные органы и их структурные подразделения на местах. Перечень этих органов определяет Правительство РФ, и он постоянно меняется.

Так, согласно «Положению о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации», утверждённому Постановлением Правительства РФ от 23.12.1993г. № 1362[188], специально уполномоченными органами государственного земельного контроля были определены:

- Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах;

- Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и его органы на местах;

- Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации;

- Государственный комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства и его органы на местах.

Эти органы должны были осуществлять свои функции во взаимодействии друг с другом и органами представительной и исполнительной власти. Главным государственным инспектором по использованию и охране земель был определён председатель Роскомзема.

В связи с реформированием службы Роскомзема Правительство РФ 19.11.2002г. утвердило новое «Положение о государственном земельном контроле». Этим Положением государственный земельный контроль возложен на Федеральную службу земельного кадастра России и её территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов, Министерством сельского хозяйства, Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами.

В связи с преобразованием Росземкадастра в Федеральное Агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) постановлением Правительства РФ от 19.08.2004г. № 418 функции госземконтроля переданы Агентству Роснедвижимость.

Ведомственный контроль осуществляют соответствующие министерства и ведомства на своей территории.

Общественный контроль осуществляют общественные организации и граждане. Порядок осуществления общественного контроля регулируется уставами этих организаций.

Основной задачей государственного контроля за использованием и охраной земель является обеспечение соблюдения всеми государственными и общественными органами, предприятиями, организациями и гражданами требований земельного законодательства по охране и рациональному использованию земель.

Основной формой реализации функций госземконтроля является соблюдение земельного законодательства при использовании и охране земель с участием представителей других специально на то уполномоченных органов местного самоуправления, а также общественности.

На результативность контроля использования и охраны земель в Республике Башкортостан большое влияние оказало принятие по материалам проведенных Госкомземом Республики Башкортостан проверок постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан «О ходе земельной реформы и фактах нарушения земельного законодательства в Республике Башкортостан» от 29.12.1994 года № 468. Так, если в 1994 году было проведено 4538 проверок, то в следующем 1995 году уже было проведено 19 517 проверок на площади 6008 тыс. га, что в 4,3 раза больше по сравнению с предшествующим годом. При этом в девяти районах и восьми городах республики были проведены комплексные проверки совместно с Государственным контрольным комитетом Республики Башкортостан.

В процессе проверок было выявлено 6702 нарушения земельного законодательства на площади 406 тыс. га, из которых материалы по 2377 нарушениям рассмотрены госземинспекторами, 1936 — комиссиями районных и городских земельных комитетов, 833 — административными комиссиями городов и районов и 220 — городскими и районными судами. На нарушителей земельного законодательства наложено штрафов на сумму 435,6 млн. рублей. Из них взыскано 241 млн. рублей. Возмещено ущерба на сумму 213 млн. рублей. Приостановлено 275 неправомерных решений и постановлений органов местной власти по перераспределению земель, из 6702 выявленных нарушений устранено 4977 на площади 398 тыс. га. Основную долю выявленных нарушений (64 %) занимало использование земель не по целевому назначению и нерациональное использование сельскохозяйственных угодий. Самовольное занятие земельных участков и противоправные действия должностных и юридических лиц составляли 20 % всех нарушений.

Следует отметить, что площадь неиспользуемых земель в республике оказалась значительно меньше, чем в соседних субъектах Российской Федерации. По данным Госкомзема Российской Федерации, в 1995 году не использовалось в Свердловской области 106 тыс. га, в Оренбургской — 148 тыс. га, в Пермской — 172 тыс. га и т.д.

В 1998 году было проведено 11556 проверок использования земель промышленными предприятиями, организациями, колхозами, совхозами, ассоциациями крестьянских хозяйств, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, садоводческими товариществами и отдельными гражданами на площади 5,1 млн. га. Выявлено 8381 нарушение земельного законодательства на площади 11,3 тыс. га

В 1999 году органами Госкомзема Республики Башкортостан проведено 14 086 проверок на площади 6,3 млн. га, выявлено 9635 нарушений земельного законодательства на площади 509 тыс.га. В результате принятых мер устранено 8352 нарушение на площади 464 тыс. га или 87,2% от выявленных. За нарушение земельного законодательства изъято и передано другим землепользователям 11 тыс. га земель и наложено штрафов на сумму 2,8 млн. руб.1

В 2000 г. было проведено 23 520 проверок на площади 5100 тыс.га. При этом выявлено 14 942 нарушения земельного законодательства на площади 817 тыс. га. Из них устранено 13 588 нарушения на площади 758 тыс.га. Взыскано штрафов 2090 тыс. руб.

Интенсивность проверок непрерывно нарастает и 2005 г. Госкомземом Республики Башкортостан была проведена 37 221 проверка на площади 10 280,3 тыс. га, что составляет 72 % всего земельного фонда республики. В результате проверок выявлено 16 817 нарушений земельного законодательства на площади 485,8 тыс. га. Устранено 15 509 нарушений на площади 401,3 тыс. га. Взыскано штрафов 2094,2 тыс. руб.

Основными видами нарушений являются:

- самовольное занятие земельных участков (31% всех нарушений);

- невыполнение мероприятий по улучшению земель и предотвращению их деградации (9%);

- загрязнение земель пестицидами, агрохимикатами, отходами производства и потребления (3%);

- использование земель не по целевому назначению (3%) и т.д.;

- невыполнение обязанностей по рекультивации земель (2%).

Для Республики Башкортостан характерно проведение комплексных и целевых проверок. Совместно с другими контрольными и надзорными органами было проведено:

- 10 393 проверок благоустройства, санитарного состояния населённых пунктов и прилегающих к ним территорий;

- 1332 проверки использования земель промышленными предприятиями и организациями;

- 749 проверок благоустройства полигонов захоронения твёрдых бытовых отходов, скотомогильников;

- 491 проверка объектов в водоохранных зонах рек, озёр и водохранилищ;

- 379 проверок объектов в придорожных полосах;

- 317 проверок использования земель, предоставленных для разработки месторождений полезных ископаемых;

- 164 проверки объектов на землях лесного фонда.

В результате этих проверок выявлено 2785 нарушений на площади 25 591 га. Из них устранено 75%.

Проведены целевые проверки в рамках Президентской программы «Питьевые и минеральные воды Республики Башкортостан». Проведены проверки состояния более 53 тысяч участков земель, выделенных для индивидуального жилищного строительства, в процессе которых выявлено более 4 тысяч нарушений:

- захламление территории и зарастание её сорняками-35%;

- самовольное занятие-25%;

- неиспользование земель-20% и т.д.

Были целевые проверки с целью выявления очагов произрастания диких наркосодержащих растений, в процессе которых выявлено 67 очагов на площади 54 га и др.

В целях совершенствования госземконтроля как механизма правового управления земельными ресурсами целесообразно разработать и принять федеральный закон «О государственном контроле использования и охраны земель», в котором определить:

- цель, задачи и содержание земельного контроля;

- уполномоченные органы по проведению госземконтроля;

- меры материальной ответственности за нарушение земельного законодательства и поощрения за рациональное и эффективное использование земель;

- основные показатели оценки деятельности органов по государственному земельному контролю;

- механизм правовой защиты почв, природных ландшафтов и экосистем.

Анализ нормативных правовых актов и результатов работы органов по государственному контролю использования и охраны земель дает основание сделать вывод о том, что государственный контроль использования и охраны земель как важнейшая функция государственного управления земельными ресурсами должен быть непрерывным, постоянным и охватывать все земли, независимо от их ведомственной подчиненности, правового статуса и хозяйственного использования.