Полномочия субъектов Российской Федерации по управлению земельными ресурсами

Полномочия субъектов Российской Федерации по управлению земельными ресурсами определены Конституцией Российской Федерации^[151], Земельным кодексом РФ^[152], ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[153], «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[154] и другими, не противоречащими им федеральными нормативными правовыми актами.

В соответствии с Конституцией РФ владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и её субъектов (п. «в», ст.72), а границы между субъектами РФ могут быть изменены с их согласия (п. 3, ст. 67).

Согласно ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах полномочий по предметам совместного ведения создают единую систему исполнительной власти.

Полномочия субъектов РФ в области земельных отношений определены ст. 10 Земельного кодекса РФ. В п. 2 данной статьи определено, что субъекты РФ управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в их собственности.

Одной из основных задач государственного управления земельными ресурсами является планирование и организация рационального использования охраны земель. По сути, «планирование — это программирование органами государственной власти и органами местного самоуправления отдельных сторон использования земель»[155]. В соответствии с ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[156], государственное прогнозирование социально-экономического развития, это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития страны, основанных на законах рыночного хозяйствования. Прогнозы социально—экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности.

Планирование использования и охраны земель осуществляется путем разработки и реализации плановых мероприятий и документов. В наибольшей степени вопросы территориального планирования отражены в Градостроительном кодексе РФ. Кроме Градостроительного кодекса, планирование использования и охраны земли предусматривается рядом специальных законов, в которых детализируется компетенция субъектов РФ в этой области[157].

Региональные программы могут быть как общими, определяющими основные направления и мероприятия, охватывающие все функции государственного управления, так и узкоспециализированными (Программа повышения плодородия почв на 1995-2000гг., Программа создания АСГЗК на период 1997-2005гг. и на период 2007- 2011гг. Программы развития земельной реформы на период 1991-1995гг. и на период 2000-2005гг; Программа социально-экономического развития РБ до 2015г.). Так как к компетенции субъекта РФ относится не только разработка, но и реализация региональных программ использования и охраны земель, они должны быть неразрывно связаны с бюджетным законодательством и подлежат обязательному согласованию с бюджетными органами субъекта РФ. Без финансового обеспечения такие программы превращаются в обычные декларации.

К функциям управления земельными ресурсами относится деление земель на категории по целевому назначению. Согласно ст. 8 ЗК РФ отнесение земель государственной и муниципальной собственности к категориям и перевод их из категории в категорию осуществляется по общему правилу их собственником. Следовательно, отнесение к категориям и перевод их из одной категории в другую земель, находящихся в собственности субъекта Федерации, осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ. Органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе осуществлять данную функцию применительно и к землям сельскохозяйственного назначения, которые находятся в муниципальной и в частной собственности. Таким образом, перевод земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель передан в ведение субъекта РФ (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности РФ). Однако на федеральном уровне не определен механизм реализации этих правомочий субъекта РФ.

ЗК РФ (пункт 1 ст. 14) допускает возможность перевода земель сельскохозяйственного назначения, подвергшихся радиоактивному или химическому загрязнению, в земли запаса для их консервации. Кроме этого, вопросы перевода земель из одной категории в другую затрагиваются в самом общем виде в некоторых федеральных законодательных актах. В частности, ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31.03.1999. № 69-ФЗ (ст. 28)[158] предусматривает передачу в постоянное пользование организации — собственнику системы газоснабжения земельных участков для строительства технологических объектов по добыче и хранению газа, объектов магистрального газопровода с переводом таких участков в категорию земель промышленности и транспорта. ФЗ «О мелиорации земель» (статья 31) относит перевод мелиорированных земель из категории в категорию к отрасли земельного законодательства РФ, т.е. к компетенции субъекта РФ.

Наиболее детально вопрос об отнесении земель к определенной категории и о порядке перевода в иные категории регламентируются законами «Об особо охраняемых природных территориях» и «О переводе земель и земельных участков из категории в категорию». Принципиальное разграничение полномочий по этому вопросу устанавливается в соответствии с п. 7 ст. 2, ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В соответствии с п. 6 ст. 2 рассматриваемого закона и п.2 ст. 18 ЗК РФ особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

Государственные управление и контроль организации использования и функционирования особо охраняемых природных территорий (государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения) осуществляют органы государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченные на то государственные органы РФ в области охраны окружающей природной среды. Закон определяет полномочия исполнительного органа субъекта РФ и различных органов управления не по отнесению земель к категории особо охраняемых природных территорий, а по созданию соответствующих организаций, в то время как их создание должно сопровождаться изменением категории земель. С точки зрения реализации общих функций и задач управления земельными ресурсами, процесс перевода земель в иную категорию сопровождается изменением их правового режима, сведений государственного земельного кадастра, государственного реестра прав на землю, землеустроительных, градостроительных и иных документов.

Согласно п. 2 ст. 28 ЗК предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Бесплатное предоставление возможно только в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 34 ЗК РФ, органы государственной власти субъекта РФ обязаны уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган. В обязанность собственника входит так же подготовка и заблаговременная публикация информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно).

Субъект РФ не в праве самостоятельно определять процедуру предоставление земельных участков для различных нужд, т.к. они прописаны в федеральном законодательстве. Отклонение от процедуры предоставления земельного участка, самовольное установление дополнительных условий их предоставления органами государственной власти и органами местного самоуправления ущемляет права граждан и юридических лиц и может повлечь признание судом таких действий незаконными.

В целом к полномочиям субъекта Российской Федерации в сфере государственного управления отнесены:

а) разработка и реализация региональных целевых программ использования земель, находящихся в границах субъекта РФ;

б) отнесение земель, находящихся в собственности субъекта РФ, земель
сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной
собственности, к категориям по целевому назначению, а также перевод их в иные категории земель;

в) установление публичных сервитутов для обеспечения интересов жителей региона с учетом результатов общественных слушаний и принятие
решения об отмене публичных сервитутов, в случае отсутствия общественных
нужд, для которых они были установлены;

г) резервирование земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и установление ограничений на них хозяйственной деятельности;

д) осуществление контроля использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения;

е) принятие решения об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных
участков из земель, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, для нужд субъекта РФ и муниципальных нужд;

ж) выделение не используемых в течение двух лет земельных участков и их частей находящихся в долевой собственности, из земель сельскохозяйственного назначения в самостоятельные земельные участки;

з) организация проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже
земельных участков (права аренды земельных участков), предназначенных под
застройку, в отношении земельных участков, находящихся в собственности
субъекта РФ;

и) формирование в установленном федеральным законодательством порядке фонда перераспределения земель и управление им;

к) реализация права преимущественной покупки земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения;

л) представление публичных интересов в судах по вопросам, связанным с рассмотрением земельных споров, отнесенных к компетенции субъекта РФ;

м) управление и распоряжение землями, находящимися в собственности субъекта РФ;

н) иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Определение порядка изъятия, в т.ч. выкупа земельного участка, отнесено к полномочиям федеральных органов. Основания для изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд определены п. 1 ст. 49 ЗК РФ. В числе таких оснований:

- выполнение международных обязательств РФ;

- размещение объектов государственного значения при отсутствии других вариантов их размещения;

- иные обстоятельства в установленных федеральными законами случаях.

К иным обстоятельствам может быть отнесено изъятие земельных участков в случае отнесения к категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов. Так, согласно ст. 26 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-83 (в ред. от 22.08.2004)^[159] природные объекты и комплексы соответствующими органами государственной власти субъекта РФ могут быть объявлены памятниками природы регионального значения, а занятые ими территории особо охраняемыми природными территориями регионального значения. Решение об изъятии таких земельных участков орган исполнительной власти субъекта РФ может принять по согласованию с Правительством РФ.

К исключительным случаям отнесено изъятие земель для государственных и муниципальных нужд, занятых лесами первой группы и поэтому субъект РФ не может устанавливать иные основания для их изъятия, чем предусмотрено под пунктами 1 и 2 пункта 1 ст. 49 ЗК РФ.

Не допускается изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю, противоречащих их целевому назначению в пределах земель особо охраняемых природных территорий (п. 3 ст. 95 ЗК РФ) и земель историко-культурного назначения (п. 2 ст. 99 ЗК РФ). В городских и сельских поселениях земельные участки для государственных муниципальных нужд могут быть изъяты, в т.ч. и путем выкупа, только в соответствии с генпланами их застройки и правилами землепользования и застройки поселений (п. 3 ст. 83 ЗК РФ). Не допускается изъятие особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, перечень которых утверждает субъект РФ (п. 3 ст. 79 ЗК РФ).

Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд возможно в порядке принудительного отчуждения или выкупа. Принудительное отчуждение возможно только при условии предварительного и рационального возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Порядок выкупа земельного участка у собственника устанавливается гражданским законодательством и включает:

- определение порядка выкупной цены участка;

- определение порядка прекращения прав владения и пользования участком при его изъятии;

- права собственника участка, подлежащего выкупу для государственных и муниципальных надобностей.

Согласно п. 1 ст. 279 ГК РФ и ст. 9, 10, 11 ЗК РФ выкуп осуществляет РФ, субъект РФ или муниципальное образование, для чьих нужд изымается участок. Но решение об изъятии участка вправе принимать только орган исполнительной государственной власти РФ или субъекта РФ в соответствии с их полномочиями. Однако ни ГК РФ, ни ЗК РФ не определили порядок изъятия земельных участков для муниципальных образований. В связи с этим целесообразно дополнить ЗК РФ положением о том, что решение об изъятии земельного участка для нужд муниципальных образований принимает орган государственной власти субъекта РФ. Решение этого вопроса ГК РФ, адресует к ЗК РФ. Но ни в ЗК РФ, ни в ином земельном законодательстве РФ нет ответа на данный вопрос. Поэтому целесообразно решение об изъятии земель для муниципальных нужд возложить на орган государственной власти субъекта РФ в порядке, определяемом законодательством субъекта РФ.

Субъект РФ может принимать решение об изъятии земель только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации; размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов (п. 1 ст. 49 ЗК РФ). Как в федеральном законодательстве, так и законодательстве субъекта РФ, могут быть установлены дополнительные основания изъятия земель, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципального образования. Каким бы ни было основание, главным критерием являются государственные или общественные нужды, т.е. использование земельного участка для осуществления функций государственного управления или местного самоуправления, а так же для осуществления задач организации общественной жизни населения, проживающего на соответствующей территории.

В целях сохранения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, перечень которых устанавливается субъектом РФ, их изъятие для использования в других целях не допускается (п. 4 ст. 79 ЗК РФ). Изъятие, в том числе путем выкупа для нужд несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий с кадастровой стоимостью выше среднерайонного уровня допускается только в исключительных случаях, перечень которых установлен п. 3 ст. 79 ЗК РФ.

После принятия решения об изъятии земельного участка, субъект РФ, не позднее, чем за год до предстоящего изъятия обязан письменно уведомить о нем собственника земельного участка. Решение органа государственной власти субъекта РФ об изъятии участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на земельный участок. Согласно п. 3 ст. 279 ГК собственник земельного участка так же должен быть извещен о государственной регистрации и занятии участка, с указанием ее даты. Однако ГК РФ не определил, кто должен извещать собственника о государственной регистрации решения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд: принявший решение об изъятии земельного участка орган государственной власти или орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. По смыслу ст. 279 ГК РФ эту обязанность должен выполнять орган государственной власти субъекта РФ, который принимает решение об изъятии земельного участка, т.е. в рассматриваемом нами случае.

Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ ведет переговоры с собственником земельного участка, изымаемого для государственных и муниципальных нужд и заключает с ним соглашение, в котором определяется размер платы за изымаемый земельный участок, сроки и другие условия выкупа. Согласно пункта 3 ст. 282 ГК РФ по соглашению с собственником субъект РФ может предоставить собственнику из земель, находящихся в его собственности, другой земельный участок взамен изымаемого участка, с зачетом его стоимости в выкупную цену (п. 2 ст. 10 и ст. 29 ЗК РФ).

Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка, либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, то согласно статьи 282 ГК РФ орган, принявший решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд может предъявлять иск о выкупе земельного участка в суд. Статья 283 ГК РФ позволяет применять те же правила при изъятия земель для государственных или муниципальных нужд у землевладельцев и землепользователей. Установленный порядок позволяет определить права и гарантии титульных владельцев в случае изъятия у них земельных участков, но не позволяет достаточно определенно установить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с земельным и гражданским законодательством, земельные участки, предоставленные на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного бессрочного пользования гражданам или юридическим лицам, находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований[160]. В связи с этим возможна ситуация, когда для нужд субъекта РФ возникает необходимость изъятия земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, или, наоборот, в муниципальных целях возникает необходимость изъятия земельного участка, находящегося в собственности субъекта РФ. Тем более вероятна ситуация, когда возникает необходимость изъятия земельного участка, находящегося в собственности субъекта РФ или муниципального образования для нужд Российской Федерации. Поэтому в целях создания условий для эффективности и функциональности государственного управления в законодательстве необходимо четко разграничить компетенции органов государственной власти различного уровня и местного самоуправления в таких случаях. Необходимо предусмотреть основания и порядок такого перехода, а так же случаи, когда земля может быть передана безвозмездно от одного публичного собственника другому, а в каких случаях собственник должен получить компенсацию за изымаемый земельный участок, а так же в какой форме и в каких размерах может быть такая компенсация.

Законодатель различает порядок предоставление земельных участков для строительства и для целей, не связанных со строительством. Порядок предоставления земельных участков для строительства установлен ст. 30-32 ЗК РФ. Предоставление земельного участка в собственность для строительства осуществляется исключительно на торгах (п. 2 ст. 30 ЗК РФ) в соответствии со ст. 38 ЗК РФ. Альтернативной торгам процедурой предоставления земельного участка для строительства является предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, но в этом случае только в аренду или установленным ЗК РФ лицам в постоянное бессрочное пользование.

В наибольшей степени соответствует зафиксированным в ст. 34 ЗК РФ принципам эффективности, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности путём проведения торгов. При предоставлении земельного участка на торгах субъект РФ, как собственник земель, обязан обеспечить выполнение работ по формированию земельного участка. В содержание работ по формированию земельного участка закон включает пять элементов:

- подготовка проекта границ земельного участка и установление его границ на местности;

- определение разрешенного использования земельного участка;

- определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно—технического обеспечения;

- принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);

- публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

Затем проводится государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 70 ЗК РФ и ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000. №28-ФЗ (в редакции от 22.08.2004)[161]. Только после этого земельный участок может быть выставлен на торги.

Полномочия субъекта РФ при проведении торгов определены Постановлением Правительства РФ «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» от 11.11.2002. №808[162]. Продажа земельных участков, являющихся собственностью субъекта РФ, осуществляется по решению исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Результаты торгов оформляются протоколом, который является основанием для заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка. Договор подлежит заключению в срок не позднее 5 дней со дня подписания протокола. От имени субъекта РФ Договор заключает специальный орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью. Согласно п. 1 ст. 34 ЗК РФ субъект РФ обязан определить такой орган..

Порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта установлен ст. 31 -32 ЗК РФ. Процедура предварительного согласования места размещения объектов состоит из двух взаимосвязанных этапов: выбора земельного участка для строительства и принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. Выбор земельных участков для строительства обеспечивает орган местного самоуправления. В случае, если заинтересованное лицо, в соответствии с п. 1 ст. 30 обращается в орган государственной власти субъекта РФ с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, то исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обращается в орган местного самоуправления для проведения выбора земельного участка. ЗК РФ не предусматривает на этом этапе возможности отказа заинтересованному лицу в предоставлении земельного участка. Было бы целесообразно предусмотреть возможные случаи отказа в предоставлении земельного участка выставляемого на торги или, если поступившее заявление противоречит целевому назначению, разрешенному использованию испрашиваемого земельного участка.

ЗК РФ подробно регламентирует порядок проведении процедуры проведения предварительного согласования места размещения объекта, в том числе устанавливает процессуальные сроки различных этапов этой длительной и довольно сложной процедуры. Первым этапом этой процедуры является выбор земельного участка, который осуществляется органом местного самоуправления. Результаты выбора земельного участка для строительства оформляются актом. Не определен срок рассмотрения поступившего заявления от заинтересованного лица о возбуждении процедуры предварительного согласования места размещения объекта, либо об отказе в предоставлении земельного участка. Не определены основания для отказа в предоставлении земельного участка для строительства на этом этапе процедуры, и заинтересованное лицо имеет право обжаловать отказ в судебном порядке.

Не установлен срок проведения выбора земельного участка для строительства, что зачастую является причиной неоправданной волокиты и проволочек со стороны органов местного самоуправления при его осуществлении.

ЗК РФ устанавливает обязанность собственника земель, в том числе субъекта РФ, принимать решении о предоставлении земельного участка и о согласовании места размещения объекта только с учетом результатов сходов, референдумов граждан по вопросам изъятия земель для государственных и муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности (п. 3 ст. 31). Субъект РФ так же обязан обеспечить право граждан и общественных объединений и органов территориального самоуправления участвовать в разрешении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих участков для строительства.

Большие полномочия в осуществлении функций государственного управления по управлению земельными ресурсами субъекту РФ переданы в отношении земель сельскохозяйственного назначения. В его собственность передан весь фонд перераспределения земель сельскохозяйственного назначения. Земли фонда перераспределения могут быть предоставлены для осуществления любых форм сельскохозяйственной деятельности, в соответствии с п. 1 ст. 80 ЗК РФ. ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11.06.2003. № 74-ФЗ [163]; ФЗ «О садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15.04.1998 (в ред. От 22.08.2004)[164]; ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» от 07.07.2003[165] а для сенокошения и выпаса скота Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002. №101-ФЗ (в ред. от 03.10.2004)[166].

ЗК РФ определяет также основания (ст. 45; 46) и (ст. 54) порядок изъятия земельных участков у землевладельцев, землепользователей и арендаторов осуществляющих использование земельных участков с нарушением земельного законодательства.. Основания и порядок принудительного изъятия земельного участка, в том числе и у собственника, установлены ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Законодатель предусматривает не только порядок и условия предоставления земельного участка, но также порядок прекращения прав постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного владения земельным участком (ст.45), прекращения аренды (ст.46), без возмездного срочного пользования участком (ст.47), прекращения сервитута (ст.48). При этом ЗК РФ предусматривает изъятие не надлежаще используемого земельного участка только по решению суда на основе заявления органа государственной власти, а ГК РФ (п.2 ст.286) предусматривает также внесудебные изъятие земельного участка у собственника. Основанием для ходатайства органа государственной власти в суд является соответствующие материалы государственного земельного контроля.

В соответствии с ст. 71 ЗК РФ, государственный земельный контроль соблюдения земельного законодательства, использования и охраны земель осуществляют специально уполномоченные государственные органы независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Осуществление земельного контроля относится к полномочиям Российской Федерации, а к полномочиям субъекта РФ относится лишь возможность обращения в суд как собственника земли при ненадлежащем использовании земельного участка. При этом, в случае ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения и изъятия по этим основаниям земельного участка у собственника, правом обратиться в суд наделяется орган исполнительной власти субъекта РФ. Это вполне логично, т.к. такой земельный участок после изъятия его у собственника поступает в фонд перераспределения земель.

Согласно ст. 9 ЗК РФ проведение земельного контроля отнесено к полномочиям РФ. Не наделяет субъекта РФ полномочиями по осуществлению государственного земельного контроля также ст. 10 ЗК РФ. Ст. 71 ЗК РФ предусматривает, что государственный земельный контроль соблюдения земельного законодательства и требований использования охраны и земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами и гражданами осуществляется специально уполномоченными государственными органами, в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном Правительством РФ. Положение «О государственном земельном контроле»[167], однако, предусматривает, что государственный земельный контроль осуществляет Федеральная служба земельного кадастра России[168] и ее территориальные органы совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба земельного кадастра России преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, полномочия которого не входит проведение земельного контроля. В Положении определены и возможные формы взаимодействия федерального контролирующего органа и органа государственной власти субъекта РФ в виде совместного планирования и проведения проверок, ведения учета и обмена соответствующей информацией. Порядок такого взаимодействия государственными органами устанавливается совместно.

Таким образом, субъект РФ в праве осуществлять земельный контроль, но не самостоятельно, а в координации с федеральными органами государственной власти. Однако компетенция управляющего субъекта, как нами уже неоднократно отмечалось, должна определяться законодательно, а не на уровне подзаконных нормативных актов, в которых должны только конкретизироваться полномочия, входящие в состав компетенции. Поэтому представляется целесообразным и необходимым включить в перечень полномочий субъекта РФ, установленных ст. 10 ЗК РФ, осуществление земельного контроля, но только для лиц, использующих земли сельскохозяйственного назначения. Наделение субъекта РФ контрольными функциями в этой области соответствует логике законодателя по установлению системы государственного управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. В случае нормативного закрепления предложенных полномочий, это дало бы субъекту РФ реальные властные рычаги для осуществления функции государственного управления по перераспределению земель: предоставление неиспользуемых земельных участков; контроль использования земель, инициация судебного процесса по изъятию земельных участков в случае их ненадлежащего использования, предоставления поступивших в фонд перераспределения земельных участков. Государственный земельный контроль, в том числе проводимый субъектом РФ, должен осуществляться в соответствии с требованиями ст. 5 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[169].

Кроме ЗК РФ, полномочия субъекта РФ в управлении землями сельскохозяйственного назначения определяются также нормами ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В частности, ст. 1 данного Закона закрепляет преимущественное право субъекта РФ, а в случаях, установленных законом субъекта РФ — муниципального образования, на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже (кроме случаев продажи с публичных торгов). В том же порядке предусмотрена покупка доли в праве общей собственности на земельный участок при возмездном её отчуждении участником долевой собственности и при отказе других участников долевой собственности от её покупки. Субъект РФ в праве также выделить неиспользуемую в течение двух лет часть находящегося в долевой собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в самостоятельный земельный участок по правилам, установленным ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[170]. Субъект РФ так же наделен правом направить в суд заявление о признании за собой права собственности на указанный земельный участок в случае, если участник или участники долевой собственности неизвестны, а если участник или участники долевой собственности известны, то о прекращении их права собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и о признании права собственности субъекта РФ. Субъекту РФ так же дано право делегировать все выше перечисленные полномочия муниципальному образованию. При этом Закон не предусматривает обязательное соблюдение установленной ст. 54 ЗК РФ процедуры изъятия земель ввиду ненадлежащего использования.

Информационную основу управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений составляют данные землеустройства, государственного кадастра, мониторинга земель, государственной регистрации объектов недвижимости и сделок с ними. В стране создается единая автоматизированная система ведения кадастра объектов недвижимости.

В осуществлении информационной функции субъект РФ наделен весьма ограниченными полномочиями. Пункт 4 ст. 80 ЗК РФ устанавливает, что сведения о наличие земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными, в то же время не определяет, в каком порядке и в какой форме заинтересованные лица могут получить такие сведения и кто им должен их предоставить. Сведения о наличие свободных земель должен предоставлять орган государственной власти либо орган местного самоуправления, который сам не принимает участия в предоставлении земельных участков и не находится в структуре органов государственной власти субъекта РФ, а, следовательно, независим от него. В то же время субъект РФ вправе своим нормативным актом определить состав таких сведений, порядок их предоставления, в том числе возможность опубликования в средствах массовой информации.

В процессе земельной реформы больше самостоятельности в регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами получили не только субъекты Российской Федерации, но и органы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления определены федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003г. № 131-ФЗ, а по вопросам регулирования земельных отношений земельным кодексом РФ и федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве» и ряда других. Применительно к условиям Республики Башкортостан полномочия органов местного самоуправления конкретизированы законами республики «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» от 5.01.2004г.[171]

Федеральный закон № 131-Фз ввёл несколько новаций в отношении территориального устройства местного самоуправления в сравнении с нормами Земельного и Градостроительного кодексов РФ, законом РБ «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан». Согласно ЗК РФ «Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделённые чертой поселений от земель других категорий.

Согласно п.3 ст.11 Федерального закона № 131-ФЗ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населённых пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли и земли для развития поселения. На территории с низкой плотностью населения данный закон допускает появление межселенных территорий. Распоряжением Правительства РФ от 25.05.2004г. №707-Р Башкортостан отнесён к регионам, где нет районов с низкой плотностью населения, а соответственно и нет межселенных территорий. В состав поселения входят все земли независимо от форм собственности и их целевого назначения. А земли сельскохозяйственного назначения в пределах населённых пунктов и прилегающие к ним следует отнести к территориям традиционного природопользования.

В соответствии с данными нормативными актами территория Республики Башкортостан подразделена на 966 поселений, в т.ч. 943 сельских и 23 городских поселений. На основе территорий поселений в республике образовано 54 муниципальных района и 9 городских округов. Ряд муниципальных районов включает сельские и городские поселения. Таким образом, в Республике Башкортостан сформировано 9 городских округов и 1020 муниципальных образований, в т.ч. 54 муниципальных района, 943 сельских и 23 городских поселения. Границы всех муниципальных образований определены, уточнены и описаны. В соответствии со ст. 14 и 15 федерального закона № 131-ФЗ вопросы земельных отношений в границах поселений должны регулировать органы местного самоуправления поселения, а на межселенных территориях органы муниципального района. В Башкортостане, где нет межселенных территорий, территория поселений является одновременно территорией двух различных муниципальных образований: поселения и муниципального района. Но в отличие от поселения муниципальный район не имеет своей обособленной территории, что порождает неопределённость при регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами. Не определен и порядок разграничения права собственности на землю между этими образованиями. Согласно федеральному закону от 17.04.2006 № 53-Фз распоряжение земельными участками до разграничения права собственности на них осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В административных центрах и столицах субъектов РФ, в которых государственная собственность не разграничена, органы государственной власти субъекта РФ могут возложить распоряжение земельными участками на государственные органы государственной власти субъекта РФ. Но после разграничения государственной собственности на землю к ведению муниципального района будут отнесены только земли под объектами недвижимости, находящейся в собственности муниципального района, а также имущество муниципального района (автомобильные дороги местного значения, мосты и иные инженерные сооружения вне поселений. Такое положение лишает муниципальный район экономической базы в виде земельного налога, ограничивает возможности регулирования земельных отношений и осложняет механизм и управление земельными ресурсами: проведение землеустройства, земельного кадастра, мониторинга земель, зонирование и планирование использования земель и т.д. Возможности муниципального района для решения этих задач больше, чем у органов самоуправления поселений. В Республике Башкортостан эту правовую коллизию решают путём заключения на основе ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-Фз соглашения органов местного самоуправления поселения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче части своих функции по управлению землями вне границ поселения, кроме сенокосов, пастбищ и земель для расширения населённого пункта. Было бы оправданным передать муниципальному району также и земли фонда перераспределения, находящиеся в собственности Республики Башкортостан. Актуальность этой проблемы обусловлена проводимой в республике работой по разграничению государственной собственности на землю и приватизацией земель сельскохозяйственного назначения. Земли федеральной собственности уже обозначены и по состоянию на 1.01.2006г. занимают 5,2 млн. га (36,3%) всего земельного фонда республики. Предстоит разграничить 9,1 млн. га земли, подлежащих передаче в государственную собственность республики и в собственность муниципальных образований. Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 17.07.2001г. №107-Фз с 17.04.2001г. признан недействующим, а 17.04.2006г. принят новый закон №53-Фз, согласно которому к собственности субъектов Российской Федерации отнесены:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

- земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов российской Федерации;

- иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и земли.

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов отнесены:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

- земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

- иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

Установлено также, что распоряжение земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Приватизация земель сельскохозяйственного назначения в республике разрешена с 1.01.2006г. и проводится в соответствии с федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002г. № 101‑Фз и Законом Республики Башкортостан «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» от 5.01.2004г. Реформирование земельных отношений на селе совпало с реформированием органов местной и государственной власти и органов местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 6.10.2003г. №131-Фз в республике принят закон «О местном самоуправлении Республике Башкортостан». Этот закон установил единый с федеральным законом термины и понятия: сельское и городское поселение, муниципальный район, городской округ, муниципальное образование, межселенная территория и т.д. Так, согласно закону РБ «Об административно — территориальном устройстве Республики Башкортостан» к населённым пунктам (поселениям) отнесена часть территории, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной границы и служащая постоянным местом проживания людей. Согласно закону о местном самоуправлении сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населённых пунктов (сёл, столиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и т.д.), в которых осуществляется местное самоуправление.

Несколько поселений, или поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, представляет муниципальный район.

Городским поселением называют город или посёлок с прилегающей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. В состав городского поселения могут входить и сельские населённые пункты, если в них не осуществляется местное самоуправление.

Территория вне границ поселений является межселенной. Введено новое понятие — городской округ. Так называют городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, а его органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и муниципального района. Федеральными законами и законами республики им могут быть переданы отдельные государственные полномочия. В границах городов федерального значения могут быть выделены внутригородские территории с органами местного самоуправления.

Городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения представляют муниципальное образование. Полномочия органов местного самоуправления определяются федеральными законами. Отдельные государственные полномочия им могут быть переданы законами субъекта Федерации — Республики Башкортостан.

В развитие закона о местном самоуправлении принят закон РБ «О границах, статусе и административных центрах муниципальных районов и городских округов, определены административные центры сельских поселений и муниципальных районов. С учётом расширения прав органов местного самоуправления внесены необходимые дополнения и изменения в Закон РБ «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан». В соответствии с этим законом муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами Республики Башкортостан». Органы местного самоуправления на землях муниципальной собственности осуществляют следующие полномочия:

- управляют и распоряжаются земельными участками;

- в установленном порядке переводят земли из одной категории в другую, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

- резервируют земельные участки для муниципальных нужд;

- устанавливают порядок предоставления земельных участков;

- устанавливают порядок, размер, условия и сроки арендной платы;

- производят изъятие земель для муниципальных нужд, в том числе путём выкупа;

- осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным и республиканским законодательством.

Земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, органы местного самоуправления представляют гражданам и юридическим лицам за плату. Бесплатно один раз граждане могут получить земельные участки в собственность из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности:

- при реализации своего права на земельную долю, определённую при реорганизации колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий в размере не выше средне районной доли;

- для ведения садоводства — до 0,15 га;

- нуждающиеся в улучшении жилищных условий для индивидуального жилищного строительства — до 0,15га;

- участки с расположенными на них жилыми домами, приобретёнными на законных основаниях до вступления в силу Земельного кодекса РФ.

Законом «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» установлены следующие предельные размеры земельных участков, представляемых гражданам в собственность из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности:

- для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств — от средне районной земельной доли до 50 га;

- для ведения садоводства — от 0,04 до 0,5 га;

- для ведения животноводства — от 1,0 до 3,0 га;

- для ведения огородничества — от 0,06 до 0,15га;

- для дачного строительства — от 0,05 до 0,2 га.

Предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков, представляемых гражданам в собственность из земель государственной и муниципальной собственности для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства устанавливают нормативными правовыми актами органы местного самоуправления. Минимальный размер общей площади приусадебного и полевого земельного участка предоставленного на праве собственности для ведения личного подсобного хозяйства не должны превышать 3,0 га. Не допускается выдел в натуре земельного участка менее:

- 0,03 га для индивидуального жилищного и дачного строительства, а также для садоводства;

- 0,05 га для ведения личного подсобного хозяйства.

С 1 января 2006г. в республике разрешена приватизация земель сельскохозяйственного назначения. Приватизации подлежат только сельскохозяйственные угодья: пашни, сенокосы, пастбища, многолетние плодово-ягодные насаждения, залежи. Остальные угодья — дороги, лесополосы, водоёмы, дворы и т.д. остаются в пользовании сельскохозяйственных организаций. Земельные участки, предоставленные гражданам в счёт земельной доли из земель сельскохозяйственного назначения в пожизненное наследуемое владение или аренду до 13.01.2004г. могут быть оформлены бесплатно в собственность. Повторное предоставление земель в счёт доли в праве общей собственности не допускается.

Остальным гражданам, имеющим право на земельную долю, земельные участки из земель сельскохозяйственных предприятий могут быть переданы тоже бесплатно и однократно на праве общей собственности. Это позволяет сохранить крупные землепользования. Но в данном случае обладатели права на земельную долю лишены права свободного распоряжения своим земельным участком. Право на бесплатное однократное получение земельной доли имеют:

- граждане, имевшие по состоянию на 1 января 1992г. право на получение земельной доли при реорганизации колхозов, совхозов и иных сельскохозяйственных предприятий;

- работники сельскохозяйственной организации (предприятия), уволенные из этой организации (предприятия) после 1 января 1992г. по сокращению численности или штата в связи с её (его) ликвидацией);

- работники сельскохозяйственной организации (предприятия), постоянно работающие в ней (нём) и постоянно проживающие в сельском поселении, расположенном на его территории;

- пенсионеры, вышедшие на пенсию в сельскохозяйственной организации (предприятии) и проживающие в сельском поселении на её территории;

- работники здравоохранения, культуры, образования сельских поселений в границах этих сельскохозяйственных организаций (предприятий);

- временно отсутствующие работники сельскохозяйственной организации (предприятия) — военнослужащие срочной службы, стипендиаты, работники, направленные на повышение квалификации, женщины, находящиеся в отпусках по беременности, родам и уходу за ребёнком.

Списки граждан, имеющих право на бесплатное одноразовое получение земельной доли, утверждают решением общего собрания коллектива организации (предприятия). В случае, если сельскохозяйственная организация (предприятие) ликвидирована, то общее собрание граждан, имеющих право на получение земельной доли, организует орган местного самоуправления, на территории которого расположены земли ликвидированной организации (предприятия).

При установлении размера земельной доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения учитывают все сельскохозяйственные угодья организации (предприятия) за исключением:

- переданных в ведение органов местного самоуправления;

- не включаемых в состав земель, намечаемых к распределению на доли по решению общего собрания;

- переданных в аренду хозяйству для испытания новых сортов сельскохозяйственных культур;

- переданных или подлежащих включению в фонд перераспределения земель республики;

- находящихся в пользовании государственных унитарных предприятий Республики Башкортостан.

Размеры ранее полученных земельных участков пересмотру не подлежат. Невостребованные в течение трёх и более лет земельные доли подлежат включению в один участок, который по решению суда может быть также изъяты неиспользуемые или нерационально используемые в течение трёх лет и более.

Закон определяет требования к формированию земельных участков. Минимальный размер земельного участка, формируемого для получения продукции на открытых грунтах, 50га, а на закрытых грунтах в теплице — 0,5 га.

Не допускается выдел земельного участка в счёт земельной доли из орошаемых и осушенных земель, а также непригодных для сельского хозяйства земель, создание внешних недостатков землепользования (вклинивания, чересполосицы, дальноземелье).

Установлено, что в собственности одного гражданина или юридического лица может находиться 10% площади сельскохозяйственных угодий муниципального образования, на территории которого расположен данный земельный участок.

Преимущественное право на приобретение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, кроме случаев продажи на торгах, имеет Республика Башкортостан. Если Республика Башкортостан не воспользуется своим правом в течение месяца, участок обязано приобрести муниципальное образование.

Помимо земельных долей, граждане и юридические лица могут приобрести земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения на торгах (конкурсах и аукционах).

Определён срок аренды земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Для овощеводства открытого грунта он не может быть меньше 2 лет, а для полеводства, кормопроизводства и овощеводства на закрытых грунтах — 3 года.

В республике не завершено разграничение государственной собственности на землю. До разграничения государственной собственности на землю местные исполнительные органы государственной власти распоряжаются земельными участками:

- при предоставлении их под объекты, расположенные на территории двух и более сельских поселений без изменения целевого использования земель;

- при предоставлении гражданам и юридическим лицам для строительства и эксплуатации зданий и сооружений вне поселений;

- занятыми недвижимым приватизированным имуществом, решение, о приватизации которого принималось местными органами государственной власти.

Органы местного самоуправления до разграничения государственной собственности на землю распоряжаются земельными участками:

- при их предоставлении гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, сенокошение и выпаса скота, а юридическим лицам для сельскохозяйственного назначения, переданных муниципальным образованиям вне черты поселения;

- при предоставлении гражданам и юридическим лицам в черте населённых пунктов.

В современных условиях важнейшим условием успешного осуществления земельной реформы является наличие полной и достоверной информации о природном, хозяйственном и правовом положении земель, местоположении и размерах земельных участков, их качественной характеристике и оценке, о собственниках, владельцах и пользователях земельных участков, а также сведения о неразрывно связанных с землею объектах недвижимости. Содержание всех этих сведений составляет основу земельного кадастра.

Земельный кадастр, как отмечает Л.П. Фомина, «создает юридически значимую информационную основу, необходимую для охраны права собственности и иных прав на землю, для обеспечения и развития земельного оборота (в частности земельного рынка), а также для обоснованного на законе и на юридически достоверных данных необходимого государственного «вмешательства» в отношения земельной собственности с целью обеспечения тем самым реализации ее «социальной функции». Кроме того, данная информационная база есть исходное условие государственного планирования использования земельных ресурсов и контроля за обеспечением их рационального использования в интересах всего общества соответственно его потребностям»[172].

В соответствии со статьей 4 Закона Республики Башкортостан «О государственном земельном кадастре» «Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения:

-государственного и муниципального управления земельными ресурсами;

- государственного контроля использования и охраны земель;

- мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия

земель;

- государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- землеустройства;

- экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;

- установления обоснованной платы за землю;

- иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности»[173].

В связи с монополией государственной собственности на землю и бесплатным ее пользованием на протяжении более полувека необходимость ведения кадастра в нашей стране отрицалась. После отмены частной собственности на землю «Декретом о земле» только Законом СССР «Основы земельного законодательства Союза ССР и Союзных республик» от 13 декабря 1968 года (ст.46)[174] была признана необходимость ведения государственного земельного кадастра. В последующем это нашло отражение в Земельном кодексе РСФСР от 22 октября 1970 года (ст.118-120)[175] и постановлении Совета Министров РСФСР «О порядке ведения государственного земельного кадастра» от 10 августа 1977 года[176]. В связи с этим в специальной научной литературе встречаются различные определения понятия земельного кадастра, его содержания и порядка ведения. Это затрудняет понимание сущности применяемых законодательных актов и проводимых государством мероприятий по ведению государственного кадастра как средства регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами[177].

Так, согласно статье 119 Земельного кодекса РСФСР 1970 года государственный земельный кадастр включает данные регистрации землепользования, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель. Согласно Земельному кодексу РСФСР (ст. 110, 111), Земельным кодексам Республики Башкортостан 1991 года (ст.144) и 1999 года (ст.38), Земельному кодексу Российской Федерации (ст.38), государственный земельный кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель, местоположении и размерах земельных участков, об их качественной характеристике, о владельцах, собственниках (в том числе арендаторах) земельных участков, правовом режиме землепользования, об оценке земельных участков, иных необходимых и достоверных сведениях о земле.

Федеральные и республиканские законы «О государственном земельном кадастре» (ст.1) значительно расширяют содержание кадастра и включают в него сведения о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках прочно связанных с ними других объектов недвижимости. При этом подчеркивается, что все сведения о земле должны быть систематизированы и документированы. Это обусловлено передачей земельных участков в собственность граждан и юридических лиц, введением платы за землю, развитием рынка земли, а также отнесением земельных участков согласно статье 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к объектам недвижимости. Таким образом, «Объектом земельного кадастра является земля как природный ресурс, как средство производства и как элемент рыночных отношений»¹.

Как природный ресурс земля является важнейшей частью окружающей среды, обеспечивает необходимые условия жизнедеятельности человека и характеризуется пространством, рельефом, почвенным покровом, растительностью, недрами и водами. Как средство производства (предмет труда и средство труда) земля характеризуется размерами и формой поверхности, плодородием почв и продуктивностью растений.

Как элемент рыночных отношений земля выступает в форме недвижимости, оцениваемой через систему специальных платежей, — земельный налог, арендная плата, нормативная, рыночная и залоговая цена. В связи с тем, что большинство природных ресурсов и объектов недвижимости территориально привязано к определенным земельным массивам, земельный кадастр является основой для других видов кадастров — водного, лесного, градостроительного и т.д.

Государственный земельный кадастр ведется по единой для Российской Федерации системе.

«Объективность и достоверность кадастра, поддержание его данных на уровне современности обеспечивается непрерывностью кадастровых работ»¹. Для оперативного обновления земельно-кадастровых данных используются материалы топографо-геодезических, картографических, землеустроительных, почвенных, оценочных, геологических и других обследований и изысканий, а также мониторинга земель.

Признавая значение ведения земельного кадастра в стране, Указом Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» №867 от 17.05.2000 года[178] признано целесообразным в составе Правительства Российской Федерации создать Федеральную службу земельного кадастра России. Функции этой службы определены постановлением Правительства Российской Федерации №537 от 18.07.2000 года. В их числе:

- ведение государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках объектов недвижимого имущества;

- землеустройство;

- государственная кадастровая оценка земель;

- мониторинг земель;

- государственный контроль использования и охраны земель.

К началу земельной реформы территория Республики Башкортостан была обеспечена планово-картографическими и проектно-изыскательскими материалами. В 70-80-е годы в республике были проведены работы по инвентаризации[179]:

- болот с точки зрения их водоохранного и экологического значения;

- земель с нарушенным почвенным покровом и определены объемы по их рекультивации — 1978 год;

- сети внутрихозяйственных дорог с определением предложений по их совершенствованию — 1982 год;

- пустующих домов и земель населенных пунктов для их последующего использования — 1984 год;

- солонцовых земель с разработкой мероприятий по повышению их плодородия — 1984 год;

- мелиорированных земель с разработкой предложений по их реконструкции — 1986 — 1987 годы;

- земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда для уточнения данных земельного баланса и перспективного планирования — 1989-1990 годы;

- земель промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения для выявления и последующего перераспределения неиспользованных земель — 1992 год.

На основе этих материалов были разработаны:

- Комплексная программа повышения плодородия почв Башкирской АССР на 1990-95 годы, а в последующем — аналогичная программа на 1996-2000 годы;

- Генеральная схема противоэрозионных мероприятий Башкирской АССР на период до 2000 года;

- Предложения по улучшению естественных кормовых угодий Башкирской АССР на период до 2000 года;

- Генеральная схема использования земельных ресурсов Башкирской АССР на период до 2005 года, нашедшая отражение в утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан «Программе социально-экономического развития Республики Башкортостан на 1997 — 2000 годы и до 2005 года»;

- системы земледелия и землеустройства по всем колхозам и совхозам республики;

- схемы использования земель в водоохранных зонах рек.

Все эти изыскательские, обследовательские, прогнозные и проектные материалы обеспечили оперативное проведение работы по перераспределению земель на первом этапе земельной реформы. Но они были выполнены применительно к условиям централизованного планирования и финансирования и мало адаптированы к условиям рыночных отношений.

В процессе осуществления земельной реформы в характере использования земель произошли значительные изменения. Материалы по характеристике земельного фонда утратили свою информативность.

Основой качественной характеристики и оценки продуктивности сельскохозяйственных угодий являются данные крупномасштабных почвенных и геоботанических обследований. Согласно «Общесоюзной инструкции по крупномасштабным почвенным и агрохимическим обследованиям территории колхозов и совхозов и по составлению почвенных карт» эти работы следует выполнять на топографической основе масштаба 1:10 000. При этом материалы почвенного обследования подлежат корректировке не более чем через 15 лет.