Поняття цивільного захисту

Дидактичний матеріал

До 1-го та 2-го змістовного модуля дисципліни

«цивільний захист»

Поняття «цивільнИЙ захист». Основні завдання цивільного захисту.

Поняття цивільного захисту.

Відсутність у наукових та практичних колах достатньо чіткого і адекватного розуміння етимології терміну „цивільний захист” та „цивільна оборона”, їхнього лінгвістично-семантичного значення призводить до ізольованого розгляду та частої підміни вказаних понять, їх неправильного застосування, порушення вимог нормопроектувальної техніки суб'єктом владних повноважень, який відповідає за реалізацію державної політики у сфері ЦЗ.

Ці чинники є однією з причин хаотичного розвитку законодавства у згаданій сфері, зниження ефективності правового регулювання і, як наслідок, є фактором неякісного керівного впливу на відповідні управлінські відносини.

У законодавстві незалежної України термін «цивільна оборона» спочатку з'явився у Концепції Цивільної оборони України, схваленій постановою Верховної Ради України від 28 жовтня 1992 р. № 2746-ХП, згідно з якою ЦО - це «система спеціально утворюваних державою органів управління, сил і засобів для організації та здійснення заходів щодо забезпечення безпеки населення у разі виникнення НС техногенного, екологічного, природного та воєнного характеру», а трохи пізніше отримав і легальне визначення у Законі України «Про Цивільну оборону України» від 3 лютого 1993 р. № 2974-ХП. Однак, це визначення вже дещо відрізнялось від попереднього, оскільки в ньому замість ключового слова «безпека» було використано термін «захист», і відповідно закріплено, що ЦО України є «державною системою органів управління, сил і засобів, що створюється для організації забезпечення захисту населення від наслідків НС техногенного, екологічного, природного та воєнного характеру».

Створена в Україні система ЦО за своєю природою мала передусім оборонний характер, оскільки була орієнтованою на вирішення завдань захисту населення і територій від НС насамперед у воєнний час, що відповідало загальноприйнятому на той момент у світі розумінню концепції ЦО.

Зміна тенденцій у розумінні даної концепції та, відповідно, значення самого терміну «цивільна оборона» на офіційному рівні сталися у 1994 році, коли на 10-й Всесвітній конференції з ЦЗ, яка пройшла 3-5 квітня того ж року в Аммані (Іорданія), була прийнята Амманська декларація з ЦЗ. Документ проголосив, що концепція ЦО повинна розумітися як сукупність усієї гуманітарної діяльності, пов'язаної із захистом населення, навколишнього середовища і власності у випадку аварій та стихійних лих усіх видів; національні організації ЦО у повному обсязі мають виконувати свою головну роль - координатора національних зусиль, пов'язаних з готовністю до дій під час лих.

Після вказаної конференції в міжнародній практиці поряд із терміном «цивільна оборона» почала широко вживатись категорія «цивільний захист», з якою, власне, й ототожнювався весь комплекс державноуправлінських заходів із захисту населення, земельного, водного та повітряного простору, матеріальних і культурних цінностей від НС техногенного і природного характеру, а також від небезпек, що виникають під час ведення воєнних дій або внаслідок цих дій.

Проте, на відміну від дефініції «цивільна оборона», в актах міжнародного публічного права чіткого визначення категорії «цивільний захист» не існувало.

Заради справедливості слід сказати про те, що згадані зміни у розумінні призначення ЦО почали відбуватись ще до 10-ї Всесвітньої конференції з ЦЗ, а саме після Чорнобильської катастрофи. Ця трагедія показала неспроможність системи ЦО (орієнтованої, як вже зазначалось, передусім на вирішення завдань воєнного часу) якісно діяти у випадку виникнення техногенних і природних катастроф, та власне послужила серйозним поштовхом для того, щоб у більшості розвинутих країн світу фахівці активно заговорили про необхідність створення ЦО нового типу, яка б змогла бути ефективною не лише у воєнний, але й у мирний час.

Термін «цивільний захист» у вітчизняному законодавстві з'явився лише у 2004 році з прийняттям Закону України «Про правові засади цивільного захисту» від 24 червня 2004 р. № 1859-ІУ За цим Законом ЦЗ - це система організаційних, інженерно-технічних, санітарно-гігієнічних, протиепідемічних та інших заходів, які здійснюються центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підпорядкованими їм силами і засобами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форми власності, добровільними рятувальними формуваннями, що забезпечують виконання цих заходів з метою запобігання та ліквідації НС, які загрожують життю та здоров'ю людей, завдають матеріальних збитків у мирний час і в особливий період.

Між тим, слід зазначити, що ще у 2000 році Законом України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 р. № 1809-Ш у сферу ЦЗ був уведений інший ключовий термін -«захист населення і територій від НС», під яким розуміється система організаційних, технічних, медико-біологічних, фінансово-економічних та інших заходів щодо запобігання й реагування на НС техногенного і природного характеру та ліквідації їх наслідків, що реалізуються центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, відповідними силами та засобами підприємств, установ та організацій, незалежно від форм власності й господарювання, добровільними формуваннями, та спрямовані на захист населення і територій, а також матеріальних і культурних цінностей та довкілля.

Із наведених офіційних визначень термінів «цивільна оборона», «цивільний захист» і «захист населення і територій від НС» вбачається наступне.

Поняття ЦО відрізняється від визначення терміну «цивільний захист» тим, що в першому з них мова йде про державну систему органів управління, сил і засобів (тобто законодавець акцентує увагу на інституційній складовій державного управління), яка створюється для організації і забезпечення захисту населення від наслідків НС, а в другому наголошується на організаційній складовій державного управління відповідною сферою, оскільки правотворчий орган встановлює, що ЦЗ - це «... система організаційних, інженерно-технічних, санітарно-гігієнічних, протиепідемічних та інших заходів...», які, знов-таки, реалізуються певними державно-владними, самоврядними та іншими структурами з мстою запобігання та ліквідації НС, які загрожують життю та здоров'ю людей, завдають матеріальних збитків у мирний час і в особливий період.

Визначення терміна «цивільна оборона» є більш стислим, спрощеним, ніж категорії «цивільний захист» та «захист населення і територій від НС». Напевне, законодавець під час формулювання норм-дефініцій «цивільний захист» і «захист населення і територій від НС» намагався охарактеризувати дані явища якомога усебічно і вичерпно, про що свідчить наявність у визначеннях цих понять переліку відповідних заходів та структур, що їх реалізовують. Однак, унаслідок цього терміни «цивільний захист» і «захист населення і територій від НС» є ускладненими, а отже, важкими для сприйняття і застосування.

У свою чергу, лексичний аналіз зазначених термінів підтвердив думку стосовно того, що за смисловими і змістовними характеристиками вони (терміни) суттєво не відрізняються та позначають фактично одну й ту ж саму область державно-управлінської діяльності.

Зі свого боку можна запропонувати запровадити у вітчизняне законодавство (замість правових категорій «цивільна оборона», «захист населення і територій від НС» й «цивільний захист») такий консолідуючий (уніфікований) ключовий термін, як «цивільна безпека», з визначенням його поняття як оптимальний стан захищеності населення, територій, матеріальних і культурних цінностей від загроз, пов'язаних із виникненням (або ризиком виникнення) НС, що досягається комплексом організаційних, інженерно-технічних, санітарно-гігієнічних, фінансово-економічних та інших заходів, які здійснюються центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підпорядкованими їм силами і засобами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форми власності, добровільними рятувальними формуваннями.

Цей термін на сьогоднішній день зустрічається в міжнародних документах поряд із поняттями «цивільна оборона» та «цивільний захист».

Цікавим видається той факт, що в Переліку напрямів, за якими здійснюється підготовка фахівців у вищих навчальних закладах за освітньо-кваліфікаційним рівнем бакалавра, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2006 р. № 1719, галузь знань, яка включає в себе такі напрямки підготовки, як «цивільний захист», «охорона праці» і «пожежна безпека», має назву саме «цивільна безпека».

Вітчизняна система ЦО отримала законодавчу основу з прийняттям Закону України "Про Цивільну оборону України" від 3 лютого 1993 р. № 2974-ХІІ (далі - Закон).

Принагідно слід зауважити, що, попри величезну увагу до питань ЦО (навіть назву цієї оборонної державної системи було прийнято писати з великої літери ), у СРСР не було прийнято відповідного окремого закону.

Разом із набуттям Україною незалежності і до прийняття зазначеного законодавчого акта ця система все ж таки в нашій державі існувала. Вона була організаційно оформлена і фактично інертно функціонувала як складова частина системи ЦО колишнього СРСР на підставі вищезазначених актів міжнародного публічного права та нормативних актів, прийнятих ще за радянських часів.

Стаття 1 Закону встановила, що ЦО України є "...державною системою органів управління, сил і засобів, що створюється для організації і забезпечення захисту населення від наслідків НС техногенного, екологічного, природного та воєнного характеру", а також визначила її склад: органи виконавчої влади (далі - ОВВ) всіх рівнів, до компетенції яких віднесено функції, пов'язані з безпекою і захистом населення, попередженням, реагуванням і діями у НС; органи повсякденного управління процесами захисту населення у складі міністерств, інших центральних ОВВ, місцевих держадміністрацій (далі - МДА), керівництва підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності і підпорядкування; сили і засоби, призначені для виконання завдань ІДО; фонди фінансових, медичних та матеріально-технічних ресурсів, передбачені на випадок НС; системи зв'язку, оповіщення та інформаційного забезпечення; спеціально уповноважений центральний ОВВ, до повноважень якого віднесено питання ЦО; курси та навчальні заклади підготовки і перепідготовки фахівців та населення з питань ЦО; служби ЦО.

У свою чергу, у ст. 2 Закону закріплено важливе концептуальне положення про те, що заходи ЦО поширюються на всю територію України, усі верстви населення, розподіл цих заходів за обсягом і відповідальністю щодо виконання здійснюється згідно з територіально-виробничим принципом. Крім цього, вказаною нормою Закону визначені завдання ЦО: попередження НС техногенного та природного характеру і ліквідація їх наслідків; оповіщення населення про загрозу і виникнення НС у мирний і воєнний часи та постійне інформування його про наявну обстановку; захист населення від наслідків аварій, катастроф, великих пожеж, стихійного лиха та застосування засобів ураження; організація життєзабезпечення населення під час аварій, катастроф, стихійного лиха та у воєнний час; організація і проведення рятувальних та інших невідкладних робіт у районах лиха і осередках ураження; створення систем аналізу і прогнозування управління, оповіщення і зв'язку, спостереження і контролю за радіоактивним, хімічним і бактеріологічним зараженням, підтримання їх готовності для сталого функціонування у НС мирного і воєнного часів; підготовка та перепідготовка керівного складу ЦО, її органів управління та сил, навчання населення вмінню застосовувати засоби індивідуального захисту і діяти в НС.

Силам ЦО, до яких належать її війська, спеціалізовані та невоєнізовані формування. Статус військ ЦО в 1999 р. детально визначений спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України "Про війська Цивільної оборони України" від 24 березня 1999 р. № 556-ХІУ.

Щодо порядку створення та засад діяльності спеціалізованих і невоєнізованих формувань, то ці питання в загальному вигляді фрагментарно регулюються нормами Закону і Положенням про ЦО України, затвердженим постановою КМУ від 10 травня 1994 р. № 299.

Крім вищезазначених сил ЦО в Законі також згадуються такі організаційні структури, що мають безпосереднє відношення до реалізації заходів ЦО, як спеціалізовані служби ЦО, а також евакуаційні органи (комісії).

Подальший розвиток організаційно-правових основ системи ЦО України відбувся дещо несподівано після великої перерви, пов'язаної з періодом відсутності нормотворчої активності Штабу ЦО України, реорганізованого в 1996 р. шляхом його злиття з Міністерством України у справах захисту населення від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС у Міністерство України з питань НС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (далі - МНС). Причиною цього, скоріше за все, є те, що МНС на той час переймалось у першу чергу питаннями формування організаційної структури свого центрального апарату та структур на місцях.

Можна сказати, що після прийняття цих постанов КМУ правове регулювання засад системи ЦО України як такої припинилось.

Треба визнати, що попри задекларовану на законодавчому рівні мету ЦО України: "...організація і забезпечення захисту населення від наслідків НС техногенного, екологічного, природного та воєнного характеру..." (за цим визначенням НС воєнного характеру законодавець згадує останніми в переліку, ніби підкреслюючи першочергову спрямованість системи ЦО на вирішення завдань мирного часу), закріплена законодавством система мала передусім оборонний характер і відповідала багатьом ознакам військової організації (керівний склад штабів ЦО до району міста, віднесеного до відповідної групи з ЦО включно, комплектувався лише військовослужбовцями; основними силами ЦО були відповідні війська тощо). Ця система залишалась важливою складовою державного механізму оборонного та мобілізаційного планування, що мала чіткий план переведення з мирного на воєнний час.

На той момент структурно-функціональні засади системи ЦО України в цілому були аналогічні тим, що характерні для національних структур ЦО розвинутих зарубіжних країн.

Відповідно до постанови КМУ від 3 серпня 1998 р. № 1198 в нашій державі була створена ще й єдина державна система запобігання і реагування на НС техногенного та природного характеру (далі - ЄДС НС), яка являє собою центральні та місцеві ОВВ, виконавчі органи рад, державні підприємства, установи та організації з відповідними силами і засобами, які здійснюють нагляд за забезпеченням техногенної та природної безпеки, організовують проведення роботи із запобігання НС техногенного та природного походження і реагування у разі їх виникнення з метою захисту населення і довкілля, зменшення матеріальних втрат. ЄДС НС пізніше отримала законодавче підґрунтя в Р. III Закону України "Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру" від 8 червня 2000 р. № 1809-ІП.

Додало структурно-функціональної складності прийняття 24 червня 2004 р. Верховною Радою України (далі - ВРУ) Закону України "Про правові засади цивільного захисту" за № 1859-ІУ (внесений на її розгляд КМУ за поданням МНС).

Слід зазначити, що перспектив розвитку системи ЦО України як такої, на жаль, не вбачається, оскільки з кожним роком, починаючи з проголошення України незалежною, ця система втрачає свої оборонні властивості, а отже, можливість ефективно функціонувати не лише в особливий період, але і, що найбільш турбує, в мирний час.

Свідченням цього є багато чинників, у т.ч. незадовільне організаційно-правове забезпечення реалізації заходів ЦО в державі, часті зміни в керівництві МНС, відсутність наступності та послідовності в питаннях формування засад державного управління сферою захисту населення і територій від НС, бюрократизм у роботі структур, що є складовими систем ЦО, ЄДС НС, ЄСЦЗ, реорганізація військ ЦО в оперативно-рятувальну службу ЦЗ, катастрофічне погіршення технічного стану та зменшення фонду захисних споруд ЦО, відсутність достатніх резервів для ліквідації наслідків НС, а також для забезпечення населення та невоєнізованих формувань ЦО засобами радіаційного та хімічного захисту тощо.

Останні тенденції державної політики в цій галузі щодо структурно-функціональної заміни системи ЦО на ЄСЦЗ, яку останні декілька років активно проводить МНС, свідчать про те, що завдання, покладені на систему ЦО України, будуть вирішуватись силами та засобами відносно нещодавно створеної ЄСЦЗ, а саму систему ЦО буде ліквідовано (що на сьогодні вже майже зроблено внаслідок фактичної ліквідації її основної боєздатної і мобільної складової - військ ЦО).

Так, 30 липня 2007 р. МНС на адресу міністерств та інших центральних ОВВ, Ради Міністрів АР Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій було направлено на розгляд проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про правові засади цивільного захисту", який, зокрема, передбачає визнання такими, що втратили чинність, Закон України "Про Цивільну оборону України" від 3 лютого 1993 р. № 2974-ХП та Закон України "Про війська Цивільної оборони України" від 24 березня 1999 р. № 556тХІУ.

З часом стане зрозуміло наскільки ж ефективно зможуть виконувати ЄДС НС та ЄДС ЦЗ покладені на них завдання, але вже зараз суттєві недоліки у функціонуванні цих систем цілком обґрунтовано відзначаються у рішеннях Президента України та Ради національної безпеки і оборони України, логічним наслідком чого є резонансні кадрові управлінські рішення.

Крім цього, фахівці у сфері ЦЗ небезпідставно занепокоєні спроможністю ЄДС ЦЗ результативно діяти в особливий період.