Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение

В специальной литературе высказаны мнения по многим проблемам теории правовых актов управления. Нередко назы­ваются бесспорные признаки, указывающие на их сущность, но проясняющие ее лишь с определенных позиций. Не в последнюю очередь это можно объяснить многогранностью, сложностью данного правового явления. Его изучению неизбежно сопутствует многоаспектная научная, правотворческая и практическая про­блематика.

Для приближения к пониманию сущности правового акта управления необходимо иметь в виду по крайней мере следую­щее:

• правовые акты управления — это разновидность правовых актов, обладающие всеми их существенными признаками^[113]. При этом различают правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица) и акт как официальный документ, в котором данное действие получает объективированное выражение;

• правовые акты управления часто называют или предлага­ют называть административными актами. Однако надо иметь в виду достаточно распространенное мнение, что административ­ный акт является специальным понятием, обозначающим кон­кретную разновидность правовых актов управления — индиви­дуальные акты, представляющие собой конкретные предписания ненормативного характера.

Преимущество словосочетания «правовые акты управления» в краткости, что делает его удобным в употреблении, но, строго говоря, оно в полной мере не выражает всего многообразия юри­дического значения этих актов. Создается впечатление, что будто эти акты предназначены для решения лишь управленческих за­дач, для регулирования только управленческих отношений. Меж­ду тем ими могут устанавливаться нормы как публичного, так и частного права. Данное обстоятельство позволяет признать бо­лее точным понятие правовых актов не управления, а органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, дол­жностных лиц, т. е. субъектов управления. Но, как известно, к ним относятся не только органы исполнительной власти и мес­тного самоуправления, должностные лица; правовые акты издают также другие государственные органы, органы предприятий, уч­реждений, организаций. С учетом этого правовые акты органов исполнительной власти и местного самоуправления, должност­ных лиц являются понятием ограниченным, специальным. Имея в виду всех субъектов управления, издаваемые ими правовые акты условно (обобщенно) можно именовать правовыми акта­ми управления. При этом, как уже отмечено, надо иметь в виду, что они могут иметь различное отношение к регулированию не­посредственно управленческой деятельности;

• в РФ до сих пор нет легального определения понятия пра­вового акта. Предпринятая попытка официального определения нормативного правового акта и правового акта муниципально­го образования не содержит общей концептуальной основы, ибо относится лишь к его разновидностям^[114].

Общий вывод, вытекающий из изложенного, сводится к тому, что формирование, в частности, научного представления о понятии правового акта управления остается незавершенным.

Принимая во внимание эти оговорки, а также признаки, наиболее часто называемые в литературе, под правовым актом управления следует понимать официальное подзаконное од­ностороннее юридически-властное решение уполномоченного органа государственного управления, органа местного самоуп­равления, должностного лица, принятое в пределах его компе­тенции, в определенной форме, с соблюдением обязательных процедур, устанавливающее, изменяющее, отменяющее право­вые нормы либо конкретные правоотношения.

Правовой акт управления обладает совокупностью следую­щих наиболее характерных признаков.

Правовой акт управления — официальное решение (дейст­вие, официальный документ), поскольку: а) орган, должностное лицо, принимающие его, действуют не как частные лица, а от имени государства, муниципального образования, выступают их представителями; б) он нацелен на обеспечение выполнения за­дач публичного характера, хотя это в конечном счете может быть подчинено удовлетворению частных интересов. Например, при­каз уполномоченного органа о создании государственного вуза решает задачу государственного управления образованием и од­новременно создает дополнительную возможность какой-то группе граждан реализовать свое право на высшее образование.

Подзаконность правового акта управления проистекает из подзаконного характера самого государственного управления и местного самоуправления и их нацеленности на исполнение за­конов. Правовые акты органов государственного управления из­даются на основании и во исполнение федеральных законов, ука­зов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и других обязательных для них нормативных правовых актов. Правовые акты выступают юридическим средством обеспечения проведе­ния в жизнь законов. Подзаконность означает обязательное их соответствие законам и другим актам уполномоченных органов как по форме, так и по содержанию.

Правовой акт управления — одностороннее юридически- властное волеизъявление органа государственного управления, органа местного самоуправления, должностного лица. Это оз­начает, что его издание опирается на властные полномочия субъекта, позволяющие ему в одностороннем порядке принимать акт. Волеизъявление, выраженное в правовом акте, может быть предопределено другим субъектом, например, компетентным вы­шестоящим государственным органом, что не противоречит нор­мальным управленческим отношениям. Данный признак не из­меняет своей сущности и в случаях совместного издания пра­вового акта управления несколькими субъектами.

По своему содержанию властное волеизъявление субъек­та, принявшего правовой акт управления, представляет собой уп­равленческое решение, направленное на осуществление задач, функций и полномочий данного субъекта государственного уп­равления.

В литературе подчеркивается и такое свойство правового акта управления, как его авторитарность — обязательность для ис­полнения не только субъектами, на которых распространяется его действие, но и для тех, кто принял данный акт до утраты им силы на законном основании.

Правовые акты управления принимаются в порядке и в фор­мах, предусмотренных нормативными правовыми актами. На­пример, Правительство РФ по определенному кругу вопросов принимает решения лишь на своем заседании и в форме поста­новлений.