ББК Ч31я7 2 страница

Президенту Российской Федерации предоставлено право на возвращение переданного ему на подпись закона для повторного рассмотрения в парламенте. Отклоняя его, Президент предлагает свою редакцию закона в целом либо его частей или сообщает о нецелесообразности принятия данного закона. В таком случае Государственная Дума включает в повестку дня вопрос о повторном рассмотрении закона. В процессе повторного решения данного закона в Думе ставятся на голосование три предложения:

1) одобрить федеральный закон в редакции Президента. Если это предложение не принято, проводится голосование по второму предложению;

2) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции Государственной Думы;

3) если не принято ни одно из данных предложений, палата проводит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, пунктам в редакции Президента.

В случае принятия Думой решения одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции Председатель Государственной Думы направляет закон в Совет Федерации. При повторном рассмотрении федерального закона, одобренного Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации после обсуждения или без обсуждения голосует по вопросу об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. Одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту России для подписания и обнародования. Семидневный срок для подписания Президентом закона исчисляется с момента получения им текста закона, направленного Советом Федерации.

По статистике из 50 федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, около 20 рассматриваются повторно после отклонения их Советом Федерации и Президентом России.

В ряде государств (в том числе и в России) президенты наделены правом вето. Это рассматривается как важный способ воздействия главы государства на законодательный процесс. Например, Президент США с 1789 по 1989 год воспользовался этим правом 1421 раз. В 103-х случаях Конгрессу США удалось его преодолеть <1>.

--------------------------------

<1> Лихобабин В.А. Правительство как субъект права законодательной инициативы: российская модель и мировой опыт // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 7. С. 21 - 24.

Федеральные конституционные законы занимают особое место в российском законодательстве, и порядок их принятия обеспечивается статьей 108 Конституции РФ. Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не должны противоречить обычные федеральные законы.

В Конституции Российской федерации дается перечень вопросов, по которым должны приниматься федеральные конституционные законы. К ним, в частности, отнесены:

- об условиях и введении чрезвычайного положения, а также режиме военного положения (ст. ст. 56, 87, 88);

- о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционного статуса Федерации (ст. ст. 65, 66, 137);

- о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70);

- о референдуме (ст. 84);

- об Уполномоченном по правам человека (ст. 103);

- о деятельности Правительства (ст. 114);

- о судебной системе Российской Федерации, о порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ст. ст. 118, 128);

- о Конституционном Собрании (ст. 135).

Особое место конституционных законов, их верховенство по отношению к другим законам обусловлено и сложной процедурой их принятия. Федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным (т.е. не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 3/5 от общего числа депутатов Государственной Думы) большинством голосов в каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации. Для сравнения: для принятия обычного федерального закона достаточно простого большинства голосов, кроме этого, Президент Российской Федерации имеет право возвратить обычный закон в парламент на новое рассмотрение.

Процедура принятия окончательного решения Президентом утверждена Указом Президента Российской Федерации <1>. Федеральный конституционный закон или федеральный закон, направленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, передается в установленном порядке в Государственно-правовое управление (ГПУ) Президента Российской Федерации. Это необходимо для принятия итогового решения, т.е. для подготовки предложений о подписании и обнародовании федерального конституционного закона, федерального закона или об отклонении федерального закона.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года N 549 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 16. Ст. 1842; 2005. N 46. Ст. 4654; Российская газета. 2008. 18 июля.

Копии федерального закона направляются в установленном порядке для подготовки предложений о его подписании, обнародовании или отклонении следующему кругу лиц:

- первому заместителю Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

- заместителям Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

- помощникам и советникам Президента Российской Федерации, если федеральный закон затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции;

- полномочным представителям Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания и полномочному представителю Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации.

Этот круг лиц должен направить предложения в ГПУ в 7-дневный срок со дня поступления федерального конституционного закона Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В отношении федерального закона учитываются предложения перечисленных выше лиц (пункт 20 Указа Президента РФ от 15 июля 2008 года N 1095). Поступившие предложения подготавливаются ГПУ в 10-дневный срок со дня поступления принятых видов законов для подписания и их обнародования.

В отношении федерального конституционного закона Конституция обязывает Президента Российской Федерации независимо от того, согласен он с принятым конституционным законом или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать не позднее чем по истечении четырнадцати дней. Федеральные конституционные законы публикуются в тех же официальных изданиях, где и обычные федеральные законы.

Установлен следующий порядок вступления в силу законов, принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации:

- со дня его официального опубликования или с даты, указанной в тексте закона;

- если в тексте закона не указана дата его вступления в силу, то через 10 дней со дня официального опубликования;

- после наступления определенных в тексте закона условий (вступления в силу нового нормативного правового акта или вступления в силу внесенных в действующие законы изменений и дополнений).

Иногда отдельные статьи вновь принятого федерального закона вступают в силу не одновременно. Примером такого рода может служить порядок вступления в силу Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <1>. В статье 43 Закона ("Вступление в силу настоящего Федерального закона") указано, что он вступает в силу с 30 марта 2008 года (п. 1 статьи 43). В то же время пункты 2 и 3 статьи 43, пункт 18 статьи 6, статьи 7 и 27, пункт 9 части 1 статьи 38 вступают в силу с 1 января 2009 года, а часть 3 статьи 37 - с 1 января 2010 года.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" // Российская газета. 2007. 8 декабря.

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Такой же порядок распространяется и на подобные акты Правительства Российской Федерации.

Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

12.3. Нормотворчество федеральных органов

исполнительной власти Российской Федерации

Каждый орган государственной власти в рамках имеющихся полномочий вправе принимать только определенные виды нормативных правовых актов. При этом в обязательном порядке должно выполняться следующее требование: акты вышестоящих органов обязательны для нижестоящих органов. Последние принимают правовые решения только в соответствии и во исполнение актов вышестоящих органов.

Например, в целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" в Министерстве внутренних дел Российской Федерации, как и в других федеральных органах исполнительной власти, был подготовлен ведомственный Приказ <1>, которым утверждались Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России и перечень образцов нормативных правовых актов МВД России (Приказом МВД России от 13 августа 2003 года N 626 они были отменены).

--------------------------------

<1> См.: Приказ МВД России от 3 октября 1997 года N 642 (с изменениями от 29 декабря 1997 года, 5 марта, 24 июня 1998 года).

Затем были утверждены новые Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России <1>. Они определяют единый порядок организации и осуществления ведомственного нормотворчества в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации. Правилами определено, что в МВД России издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, наставлений, инструкций, правил и уставов.

--------------------------------

<1> См.: Приказ МВД России от 27 июня 2003 года N 484.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы (внутриорганизационные акты).

Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени (в том числе и в области обороны).

Положения и наставления регламентируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В Положении определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. В Наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.

Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила определяют порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным правовым актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе министерства.

Должностные лица Министерства в пределах своих полномочий издают на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации следующие виды нормативных правовых актов: положения, наставления, инструкции, правила, уставы. Все они утверждаются приказами.

Запрещается издавать ведомственные нормативные правовые акты или юридические документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и т.п.

Правом издания нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства обладает Министр внутренних дел Российской Федерации или лицо, исполняющее его обязанности.

Ведомственные нормативные правовые акты (или приравненные к ним) могут детализировать порядок подготовки и вступления их в юридическую силу <1> или порядок подготовки и вступления в силу официальных ведомственных разъяснений <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Приказ Центрального банка Российской Федерации от 15 сентября 1997 года N 02-395 "О Положении Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России".

<2> См., например: Положение Центрального банка России от 18 июля 2000 года N 115-П "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России".

Например, нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", и рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.

Если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России. Нормативные акты Банка России издаются в следующих формах: указание Банка России; положение Банка России; инструкция Банка России. Предложение о подготовке нормативного акта Банка России на рассмотрение Председателя Банка России либо лица, его замещающего, могут вносить:

- члены Совета директоров Банка России, заместители Председателя Банка России, руководители территориальных учреждений Банка России - по вопросам компетенции Банка России;

- руководители структурных подразделений центрального аппарата Банка России (по согласованию с курирующим заместителем Председателя Банка России) - по вопросам, отнесенным к ведению структурных подразделений.

В частности, не являются нормативными актами Банка России следующие акты Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования.

В свою очередь, федеральное, а также ведомственное правовое регулирование в области обороны характеризуются следующими основными чертами:

- издание новых нормативных актов осуществляется с учетом складывающихся общественных потребностей;

- наличие в них четких нормативных требований (предписаний), предназначенных для субъектов реализации (исполнителей);

- они рассматриваются как один из способов правового воспитания, а также как средство повышения правовой культуры и профессиональной квалификации сотрудников (профессиональных работников);

- законное и эффективное применение нормативных предписаний является одним из основных условий для оптимального решения поставленных задач;

- осуществление постоянного анализа правоприменительной практики в области реализации оборонной функции государства и на его основе совершенствование законодательных и иных актов, изменение, отмена устаревших;

- постоянный контроль за соблюдением законности, предотвращение и устранение обнаруженных нарушений, а также адекватное применение мер поощрения или наказания.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 года N 305 была введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер.

Вопросы государственной регистрации и вступления в силу ведомственных нормативных правовых актов регулируются Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. Государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 10 Правил, утвержденных указанным Постановлением).

В пункте 12 разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 N 88, дается более подробное описание нормативных актов, подлежащих государственной регистрации, а именно:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

- гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

- гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

- механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

На государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие хотя бы одним из вышеуказанных признаков.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные, (принятые на определенный срок)).

Согласно пункту 15 тех же разъяснений не подлежат представлению на государственную регистрацию:

а) индивидуальные правовые акты:

- персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.);

- действие которых исчерпывается однократным применением;

- срок действия которых истек;

- оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;

д) акты рекомендательного характера.

Порядок опубликования и вступления в силу ведомственных актов, не нуждающихся в государственной регистрации, определяется соответствующим министерством или ведомством. Например, в соответствии с пунктом 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации <1>, Приказом Федеральной службы государственной статистики (Росстат) определено <2>, что опубликование таких актов в журнале "Вопросы статистики" является официальной публикацией. Они могут вступать в силу со дня их подписания, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, утвердившее Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895; N 50. Ст. 5689; 1998. N 47. Ст. 5771; 1999. N 8. Ст. 1026; 2002. N 40. Ст. 3929; 2006. N 29. Ст. 3251.

<2> См.: Приказ Федеральной службы государственной статистики (Росстат) от 29 февраля 2008 г. N 50 "Об утверждении порядка опубликования и вступления в силу актов Федеральной службы государственной статистики, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации" // Российская газета. 2008. 29 марта.

Определенные особенности и специфика имеются в правовом регулировании общественных отношений в области реализации оборонной функции государства, в том числе и Российской Федерации. Правотворческий процесс в этой сфере деятельности государства носит заблаговременный характер и выражается в подготовке пакета документов, регулирующих деятельность государства в военное время. С началом войны подвергшееся нападению государство в целях самосохранения и достижения победы, как показывает богатейший исторический зарубежный и отечественный опыт, должно произвести следующие основные действия, направленные на структурную перестройку своей организации:

- проинформировать мировое сообщество и соседние государства о складывающейся обстановке и принимаемых мерах военного характера;

- ввести в действие, в зависимости от характера складывающихся обстоятельств, в полном объеме или частично мобилизационный план государства;

- руководителю государства объявить о начале войны с объяснением причин;

- издать указ, в котором содержится объявление о введении военного положения (на всей территории страны или в отдельных ее местностях) с обоснованием необходимости принятия такого решения;

- создать специальный (чрезвычайный) орган государственной власти, в руках которого на период военных действий в целях эффективного управленческого воздействия на общественные отношения, должны быть сосредоточены все властные полномочия (по аналогии с Государственным комитетом обороны 1941 - 1945 годов им может быть Совет безопасности России);

- при необходимости организовать в ряде городов на направлениях действия противника городские комитеты обороны, аналогичные чрезвычайному высшему государственному органу (в этой роли могут быть советы безопасности, возглавляемые главами исполнительной власти в субъектах Российской Федерации);

- исходя из опыта гражданской (1917 - 1922 гг.) и Отечественной войн (1941 - 1945 гг.) перевести транспортную систему страны на военное положение;

- организовать охрану и оборону стратегически важных объектов экономики и жизнеобеспечения населения;

- изменить в сторону ужесточения правовой режим труда (трудовые отношения) в соответствии с требованиями военного времени (это соответствует требованиям норм международного права);

- ввести необходимые ограничения прав и свобод граждан (в том числе и конституционные), адекватные складывающейся обстановке;

- ввести в Уголовный кодекс Российской Федерации статьи, предусматривающие усиление уголовной ответственности за ряд общественно опасных в этих условиях деяний;

- осуществлять мероприятия гражданской обороны, направленные на защиту населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- осуществить перевод деятельности экономики страны на условия военного времени, органов государственной власти - на работу в условиях военного времени, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск - на структуру и штаты военного времени и другие;

- организовать осуществление организационных, идеологических, политических, экономических, правовых, моральных и иных мер, направленных на объединение усилий государства и населения с целью отпора и дальнейшей победы над агрессором.

Для динамичного и эффективного проведения организационной перестройки в государственном аппарате и политике государства заблаговременно в мирное время в рамках мобилизационной подготовки разрабатывается пакет законодательных документов различной юридической силы, направленных на урегулирование вышеуказанных общественных отношений. Это позволит государству с началом угрожаемого периода или войны оперативно построить надежную оборону и выстоять в войне <1>. Перечень и порядок разработки и введения данных нормативных правовых актов определяются Президентом Российской Федерации <2>.

--------------------------------

<1> См.: Кучма Ю.Н. Законодательство военного времени - средство управления государством в условиях Великой Отечественной войны (системный анализ): Дис.... канд. юрид. наук. М., 1995.

<2> См., например: Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 1995 года N 386 "Об утверждении Временного положения об особенностях подготовки и применения проектов нормативных актов, регламентирующих порядок функционирования экономики Российской Федерации в военное время".

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию. Подобное требование не распространяется на акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. Они не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

В условиях современной России признано целесообразным возложить на Министерство юстиции обязанность по осуществлению системного мониторинга законодательства. Помимо осуществляемого контроля за процессом формирования регионального законодательства Минюсту предоставляется право контроля за принятием ведомственных нормативных правовых актов. Например, в 2004 году было отказано в регистрации 206 ведомственным нормативным правовым актам.

Излишняя зарегламентированность общественных отношений иногда может привести к принятию, с точки зрения российской действительности и национального менталитета, весьма экзотических законов. Вот несколько таких примеров из законодательства американских штатов, которые у нас могли бы быть опубликованы под рубрикой "Нарочно не придумаешь":

- в Неваде запрещается перегонять верблюдов по шоссе. В Калифорнии ставить мышеловку может лишь тот, у кого есть разрешение на охоту;

- в Арканзасе (родном штате президента Билла Клинтона) муж может бить жену, но не чаще одного раза в месяц;

- в Оклахоме денежному штрафу или тюремному заключению подвергается тот, кто строит гримасы собаке;

- в Западной Виргинии запрещается идти в школу ребенку, от которого пахнет луком;