ББК Ч31я7 8 страница

- вводит ограничения, подразделяющиеся на комплексные, системные и отдельные.

Отмеченные выше основные черты чрезвычайного законодательства позволяют сформулировать определения ряда дефиниций и сделать характеризующие их выводы.

1. Под теорией чрезвычайного законодательства Российской Федерации следует понимать совокупность научно обоснованных взглядов на: его структуру, сущность, принципы и пути развития; государственно-правовой механизм его реализации, направленный на осуществление защиты интересов личности, общества и государства присущими ему формами и методами с учетом складывающихся обстоятельств; его роль и место в системе обычного законодательства.

2. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером, являющееся составной частью системы действующего законодательства государства, основывающееся на соответствии нормам международного права, вступающее в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени и предусматривающее возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права.

3. Субъектами правоотношений, возникающих на основе действия норм чрезвычайного законодательства, являются индивиды (граждане) и организации, способные по своим качествам быть "носителями субъективных прав и обязанностей" <1>. К физическим лицам как субъектам рассматриваемых правоотношений относятся граждане Российской Федерации, а также находящиеся на ее территории иностранцы и лица без гражданства. Они должны обладать двумя качествами:

--------------------------------

<1> Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Спарк, 1998. С. 293.

- правовым статусом - закрепленными в законодательстве правами и обязанностями;

- правосубъектностью, которая по международным нормам права неотделима от личности, носит всеобщий характер и гарантируется государством.

4. Объектом чрезвычайного законодательства выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования государственного механизма по обеспечению безопасности личности, общества и государства. В зависимости от видов и характера угроз они могут возникать практически во всех сферах жизнедеятельности общества.

Основными объектами правового воздействия чрезвычайного законодательства следует считать общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством оборонной и правоохранительной функций. В то же время под его регулирующее воздействие подпадают и другие функции государства - экономические и социальные. Среди оснований введения в действие особого правового режима чрезвычайного положения законодатель указал и социальные конфликты.

Законодательство Российской Федерации предусматривает предоставление пострадавшим от воздействия чрезвычайных ситуаций гражданам определенных социальных внеочередных льгот. Например, "гражданам, утратившим единственное жилое помещение в городе Москве в связи с чрезвычайными ситуациями" <1> жилые помещения, находящиеся в собственности города Москвы, наряду с другими категориями граждан (дети-сироты, дети-инвалиды, больные туберкулезом в открытой форме...) предоставляются вне очереди (п. 3 ст. 1).

--------------------------------

<1> См.: Закон г. Москвы от 23 января 2002 г. N 2 "О приоритетах предоставления в пользование или приобретение в собственность с помощью города жилых помещений в 2002 - 2003 годах" // Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 3. С. 8 - 14.

5. Предметом чрезвычайного законодательства являются: виды чрезвычайных ситуаций, выступающие как угроза личности, общества и государства; предупредительно-пресекательные меры, используемые государством; административно-правовые режимы, устанавливаемые на определенный период и рассматриваемые как один из основных способов защиты интересов личности, общества и государства от вредоносного воздействия.

6. Государство, являясь основным элементом политической системы общества, обязано иметь резервную законодательную систему, предназначенную для защиты провозглашенных конституционных прав и свобод субъектов права. Эта система должна носить легальный характер и разрабатываться заблаговременно в мирное время. Она предусматривает варианты усиления государственной власти и в первую очередь органов исполнительной власти.

7. Чрезвычайное законодательство должно содержать несколько видов законодательных актов, рассчитанных на реагирование различных по степени опасности для личности, общества и государства угроз. Вводя в действие адекватный угрозе вид чрезвычайного законодательства, государство определяет: степень ограничения тех или иных свобод; срок действия вводимых ограничений; необходимость создания специальных органов власти для их реализации; формы контроля за их деятельностью.

14.3. Соотношение системы права с системой законодательства

В теории права соотношение категорий "система права" и "система законодательства", а также "право" и "законодательство" понимается неодинаково. Специфика права выражается в том, что это особое, обладающее объективными свойствами социальное явление. Право рассматривается как более широкая категория по отношению к законодательству. Такой подход обусловлен несколькими причинами.

Во-первых, процесс формирования права предполагает наличие у него нескольких источников: правовой обычай; нормотворчество самого государства; международные и внутригосударственные договора, носящие нормативный характер; судебные или административные прецеденты.

Во-вторых, законодательство создается только самим государством, выражая волю законодателя. В свою очередь, право носит более естественный характер. Основное его содержание, направленное на объективное регулирование общественных отношений, формируется еще до принятия нормативных актов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 112 - 114; Лукашева Е.А. Общая теория права и многоаспектный анализ правовых явлений // Советское государство и право. 1975. N 4.

В то же время, памятуя о необходимости полного и эффективного исполнения правовых предписаний, законодатель обязан учитывать ряд разнообразных условий: политических, идеологических, экономических, религиозных, социальных, т.е. будущей "среды обитания" принимаемого нормативного правового акта.

Норма закона - это прежде всего правило поведения, предписываемое государством субъектам права. Норма права - это норма общественного поведения, базирующаяся не только на нормах закона, но и на иных социальных нормах, признаваемых поведенческими (побудительными) ориентирами в обществе.

Процесс объединения в основных чертах национальных правовых систем, осуществляемый под регулирующим воздействием универсальных международных организаций (в первую очередь это ООН, Совет Европы и др.), повлек за собой унификацию и законодательства, рассчитанного на действие в обычных и кризисных ситуациях. Государствам предоставляется право введения конституционных ограничений и выбор силовых методов действия. С учетом степени применяемого насилия и допускаемых государством пределов силового воздействия роль международного права в их урегулировании пропорционально возрастает.

Наука теории государства и права рассматривает государство и право в неразрывной взаимосвязи. Подобное условие необходимо соблюдать и при характеристике чрезвычайного законодательства.

Система права и система законодательства не тождественны. Между ними имеются существенные различия и несовпадения, которые позволяют более предметно говорить об их относительной самостоятельности. В основе этой посылки лежат следующие черты.

Во-первых, первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства выступает статья нормативного правового акта. Юридические нормы отраслей права - это строительный материал, из которого складывается та или иная конкретная отрасль законодательства. Но при построении каждой законодательной отрасли этот строительный материал может употребляться в разном наборе и в различном сочетании определенного нормативного акта. Вот почему отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права и такое несовпадение двояко.

В одних случаях мы можем констатировать факт, когда отрасль права есть, а отрасли законодательства нет (финансовое право, право на социальное обеспечение, сельскохозяйственное право и т.д.). Такие отрасли права не кодифицированы, а действующий в этой сфере нормативный материал разбросан по различным правовым актам, нуждающимся в унификации.

Не исключена и обратная ситуация, при которой отрасль законодательства существует без отрасли права (таможенное законодательство, Воздушный кодекс РСФСР и т.д.).

Может быть и идеальный вариант, когда отрасль права совпадает с отраслью законодательства (гражданское право, уголовное, трудовое, административное и т.д.). Такой вариант наиболее желателен, ибо сближение двух систем, их гармоничное развитие повышает эффективность функционирования всего правового механизма.

Имеются комплексные отрасли законодательства, которые возникли из сочетания норм административного, гражданского и некоторых других отраслей права. Важнейшим из них является хозяйственное законодательство.

Во-вторых, система законодательства по объему представленного в нем материала шире системы права, так как включает в свое содержание положения, которые в собственном смысле не могут быть отнесены к праву (различные программные положения, указания на цели и мотивы издания актов и т.п.).

В-третьих, в основе деления права на отрасли и институты лежит предмет и метод правового регулирования. Поэтому нормы отрасли права отличаются высокой степенью однородности. Отрасли же законодательства, регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету регулирования и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства включает в себя весьма различные отношения, в связи с чем и отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права.

В-четвертых, внутренняя структура системы права не совпадает с внутренней структурой системы законодательства. Вертикальная структура системы законодательства строится в соответствии с юридической силой нормативных правовых актов, компетенцией издающего их органа в системе субъектов нормотворчества. В этом плане система законодательства непосредственно отражает национально-государственное устройство Российской Федерации, в соответствии с которым ведется федеральное и республиканское законодательство.

Единство принципов распределения правотворческой компетенции между государственными органами на каждом из указанных уровней позволяет выделить два субординационных среза законодательства: акты органов законодательной власти; акты органов исполнительной власти. Вертикальная же структура права - это его деление на нормы, институты, отрасли и т.д.

В основе горизонтальной структуры законодательства лежат горизонтальные связи между элементами системы законодательства, обычно производные от характера взаимосвязей между составными частями предмета регулирования. При таком структурном раскладе отрасли законодательства не совпадают с отраслями права, и их число превышает число отраслей права.

В-пятых, если система права носит объективный характер, то система законодательства в большей степени подвержена субъективному фактору и зависит во многом от воли законодателя. Объективность системы права объясняется тем, что она обусловлена различными видами и сторонами общественных отношений. Субъективность законодательства относительна, так как она тоже в известных пределах детерминирована определенными объективными социально-экономическими процессами.

14.4. Развитие системы права и системы законодательства

Развитие рассматриваемых систем представляет собой сложный диалектический процесс, в котором подчас сталкиваются противоположные тенденции.

Процесс дифференциации правового регулирования проявляется прежде всего в разделении самой системы права на отрасли, подотрасли, институты и субституты. Именно эти процессы преобладали до 90-х годов XX в. в развитии рассматриваемых систем нашей страны. Это привело, в частности, к появлению таких новых отраслей, как право социального обеспечения, которое отпочковалось от трудового права; бюджетного (финансового) права, вычленившегося из административного, и др.

"Набор" отраслей права, приводимых в учебниках по теории права, совпадает далеко не во всем как с точки зрения их наименования, так и количественно. Причин этому несколько.

Во-первых, далеко не всегда удается провести разграничения между отраслями и подотраслями права. Например, уголовно-исполнительное право, которое является как бы продолжением уголовного права, некоторые ученые считают подотраслью уголовного права. Однако, по мнению большинства специалистов, уголовно-исполнительное право - самостоятельная отрасль, имеющая свой предмет, своих субъектов, свой специфический метод регулирования: воспитание, поощрение в сочетании с методом власти и подчинения.

Во-вторых, обращающиеся к системе права исследователи и практики часто именуют отраслью права то, что в действительности является отраслью законодательства, и наоборот.

В-третьих (и, может быть, это главное), в науке весьма распространены попытки искусственного привнесения в процессе структурирования системы права присущего ей на уровне отраслей и подотраслей признака комплексности. Так, "сельскохозяйственное право" (термин, употребляемый наукой и практикой) существует в виде обширного массива нормативных правовых актов, специализированных на регулировании отношений в аграрном секторе. Они включают в себя нормы ряда отраслей права: административного, финансового, гражданского, земельного, трудового. Условность наименования "сельскохозяйственное право" очевидна, так как не принято какие-то массивы законодательства именовать промышленным правом, торговым правом или коммерческим правом, хотя такие комплексы возможны.

Среди ученых-правоведов по-прежнему отсутствует единство точек зрения на признание некоторых отраслей права комплексными (предпринимательское, хозяйственное, муниципальное...). Противники этой точки зрения <1>, по нашему мнению, достаточно обоснованно считают, что комплексным может быть только законодательство, предназначенное регулировать определенные сферы общественных отношений. Их отдельные нормы могут одновременно использоваться различными отраслями права.

--------------------------------

<1> См., например: Современное состояние российского законодательства и его систематизация: "круглый стол" журнала "Государство и право" // Государство и право. 1999. N 2. С. 23 - 31; Зенин И.А. Место "предпринимательского права" в системе российского частного права // Законотворчество, законодательство и правоприменение (актуальные проблемы): доклады и сообщения III Междунар. науч.-практ. конф. Москва, 16 мая 2003 г. / Под ред. А.В. Хорошилова, А.А. Романова, В.Н. Белоновского. М.: МЭСИ, 2003 С. 36 - 46.

Процесс развития системы права происходит не только за счет уточнения и конкретизации имеющихся о ней научных выводов и представлений, но и по объективным причинам, вследствие изменений, которые претерпевают сами общественные отношения. Одни отрасли и институты утрачивают значение. И наоборот, появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неизбежно влечет за собой создание новых структурных частей системы права. В современных условиях колхозное право утратило статус отрасли. Экологическое право, наоборот, из подотрасли земельного права превратилось в основной компонент системы права России.

Перераспределение сферы правового регулирования между отраслями права может быть связано также со становлением и развитием комплексных межотраслевых "пограничных" институтов, образующихся на стыке смежных однородных отраслей права, например гражданского и семейного, гражданского и трудового, административного и налогового и др. "Пограничные" институты характеризуются наличием между нормами отраслей права, образующими данный институт, подвижной предметно-регулятивной связи. Чаще всего эта связь проявляется в том, что на предмет одной отрасли права накладываются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли, как это имеет место в институте возмещения вреда, причиненного жизни либо здоровью работника при исполнении им своих трудовых обязанностей.

Межотраслевые "пограничные" институты возникают также как следствие тесного смыкания и известного взаимодействия на определенном участке предметов регулирования смежных однородных отраслей права. В результате на границе указанных отраслей образуются зоны, регламентирующие единое по существу общественное отношение, обладающее, однако, в определенных своих частях оттенками, модификациями, обусловленными спецификой той или иной отрасли. Именно в результате такого взаимодействия образовались "пограничные", смежные с гражданским правом институты семейного права - совместная собственность супругов и брачный договор.

14.5. Основные тенденции развития системы

законодательства России

Незнание закона есть

грубая неосторожность.

Изменения, происходящие в системе законодательства, обусловлены целым комплексом разнообразных факторов объективного и субъективного свойства. Не последнюю роль среди них играет трансформация системы права под влиянием процессов интеграции, дифференциации, а также расширения или сужения сферы правового регулирования.

Подобные процессы происходят не только в национальной системе законодательства, но и в развитии норм международного права. Они также принимаются и наполняются соответствующим содержанием как ответная реакция мирового сообщества на новые вызовы устоявшемуся международному правопорядку.

Например, международное право не было готово к адекватной реакции на масштабные проявления международного терроризма, начинающие свой отсчет с 11 сентября 2001 года (одновременное проведение нескольких террористических актов на территории США, повлекших за собой многочисленные человеческие жертвы и разрушения). Прежде всего это проявилось в отсутствии следующих нормативно определенных правоприменительных процедур: определяющих подсудность рассмотрения таких уголовных дел; юридической квалификации деяний; полномочиях субъектов правоприменения; сроках рассмотрения дел, условиях и местах содержания обвиняемых.

Подобная ситуация стала характерной и с необходимостью отражения запретов под угрозой юридической ответственности ставших системными фактов международного пиратства. В нормах международного права они стали квалифицироваться как международные преступления (май 2009 года).

Изменения системы законодательства Российской Федерации можно наблюдать, хотя и в разных объемах, во всех трех ее структурных образованиях: иерархической, федеративной и отраслевой.

В иерархической подсистеме на протяжении последнего десятилетия наблюдается дальнейшее увеличение множественности нормативных актов. В начале этого периода речь шла преимущественно о нежелательном увеличении в общем объеме действующих нормативных правовых актов удельного веса подзаконных актов, прежде всего ведомственных. Сейчас картина несколько иная.

По-прежнему недостаточно упорядочен вопрос о соотношении законов и указов, подзаконности последних и праве Президента РФ восполнять пробелы, имеющиеся, по его мнению, в законодательстве.

В федеративной структуре законодательства заметным явлением стал фактический отказ от такой формы федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и регионов, как Основы законодательства. На их место пришли кодексы.

Не разрешен пока законодательно и существенный для построения и функционирования федеративной структуры законодательства вопрос о правовой природе соглашений между органами исполнительной власти РФ и ее субъектами по вопросам разграничения компетенции, число которых все время возрастает.

Сильное воздействие изменений, происходящих в системе права, испытывает отраслевая структура законодательства. Подобно системе права в системе законодательства можно одновременно зафиксировать проявление процессов и интеграции, и дифференциации. Под влиянием последних сформировались, например, такие отрасли и подотрасли законодательства, как избирательное законодательство, об охране здоровья, образовании, пенсионное и др. Все больший вес и значение приобретает чрезвычайное законодательство, введение в действие которого начинается с предотвращения или минимизации последствий чрезвычайных ситуаций. Если профилактика недостаточна, то ее воздействие направлено на пресечение и ликвидацию вредоносных последствий.

О значимости интеграционных процессов в системе законодательства можно судить по тому, в какой мере его эффективность зависит от завершенности процессов формирования тех или иных законодательных массивов (комплексов).

К общим тенденциям развития системы законодательства Российской Федерации необходимо отнести следующие:

1. Устойчивая тенденция по приведению всего массива законодательства Российской Федерации в строгое соответствие с требованием норм Конституции Российской Федерации.

2. Принятие последовательных мер, направленных на приведение норм законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие требованиям, изложенным в федеральном законодательстве Российской Федерации.

3. Формирование новых отраслей и комплексов законодательства, соответствующих задачам, стоящим перед Российской Федерацией. Этот процесс носит постоянный характер.

4. Наполнение новым содержанием действующего законодательства Российской Федерации.

5. Среди тенденций законотворчества в сфере федеративных отношений по-прежнему сохраняется недостаточно высокий уровень реализации некоторых нормативных правовых актов, их необеспеченность ресурсным наполнением.

Отдельные законы вызывают нарекания с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации и рассогласованности с действующим законодательством. Это выражается в том, что принимаются качественно непроработанные нормативные правовые акты с перспективой их дальнейшей коррекции в процессе правоприменительной деятельности. Отсюда проистекают нестабильность законодательства, частое внесение изменений в тексты законов, широкое распространение несистемного (фрагментарного) нормотворчества, перегруженность законов отсылочными (бланкетными) нормами. Продолжающаяся практика поспешного принятия некоторых федеральных законов приводит к тому, что они начинают претерпевать изменения почти сразу после принятия, а содержащаяся в них модель нормативно-правового регулирования так и остается незавершенной.

Как показывает накопленный опыт государственного строительства, в процессе дальнейшего развития законодательной базы, направленной на регулирование федеративных отношений в России, необходимо:

- создание правовых механизмов, предусматривающих обязательный учет интересов (политических, экономических, социальных, организационных и иных) субъектов РФ в федеральном законодательном процессе;

- юридическое закрепление обязанности Правительства Российской Федерации при внесении в Государственную Думу Российской Федерации законопроектов, содержащих отсылочные нормы к подзаконным актам Правительства Российской Федерации с обязательным представлением финансово-экономических обоснований к проектам федеральных законов;

- систематизация процесса мониторинга качества реализации федеральных законов в субъектах Российской Федерации и финансового обеспечения мер по социальной поддержке граждан;

- совершенствование межбюджетных отношений и анализ достаточности доходных источников консолидированных бюджетов субъектов Федерации для реализации их расходных полномочий;

- создание с учетом накопленного опыта системы делегирования полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе заключаемых совместных соглашений;

- более широкая разработка концепции системного развития федеративных отношений и территориального развития на долгосрочную перспективу;

- существенное расширение бюджетных и налоговых полномочий региональных властей; строгое разграничение бюджетных полномочий и соответствующее им разделение расходов и доходов между бюджетами всех уровней;

- увеличение в законодательном процессе на федеральном уровне удельного веса инициатив регионов с целью достижения большей стабильности законодательства в различных сферах, и прежде всего в сфере экономики.

Общими тенденциями развития системы права Российской Федерации являются следующие:

1. Постепенное изменение акцентов в соотношении "человек и право" в пользу человека с предоставлением ему реальных возможностей провозглашаемых на конституционном уровне прав и свобод ("очеловечивание права").

2. Децентрализация правового регулирования посредством более точного определения предметов ведения между субъектами Российской Федерации и федеральным центром, а также разработка правового механизма его реализации.

3. Необходимость обособления некоторых видов общественной деятельности и создание для этого соответствующего правового обоснования с самостоятельными предметом и методами правового регулирования.

4. Интеграция международного права в правовую систему Российской Федерации. Это влечет за собой необходимость приведения национальной правовой системы в соответствие с принципами и требованиями, содержащимися в нормах международных организаций.

Все более активное развитие рыночных отношений в России повлекло за собой необходимость совершенствования правовой регламентации действий субъектов этих отношений. Это повлекло за собой обособление корпоративного законодательства и придание ему системного характера. Процесс формирования относительно нового для России вида законодательства носит не всегда последовательный и логически поступательный характер. В целом он идет по следующим направлениям: формирование правового поля для участников рыночных отношений; предоставление им возможностей реализовать свои планы в экономической сфере; разработка системы мер юридического воздействия на лиц, нарушающих установленные правила поведения.

На современном этапе специалистами выделяются две причины недостаточно эффективного развития корпоративного законодательства в России:

1. Отсутствие в стране необходимой среды, включающей в себя наличие организаций, объединяющих независимых директоров, или выработка традиций коллегиального принятия решений.

2. Снижение темпов судебных реформ. В силу значимости роли судебной власти этот фактор тормозит не только корпоративную реформу, но затрагивает и ряд других секторов общественной жизни.

По инициативе Правительства России в 2006 году была разработана концепция развития корпоративного законодательства, которая своей направленностью имеет решение насущных проблем российского бизнеса. Например, нежелание большинства компаний быть "прозрачными" в своей деятельности приобрело массовый характер и является одним из препятствий дальнейшего привлечения инвестиций. На конец марта 2006 года накопленный иностранный капитал в экономике России, по данным Росстата, составлял 113,8 миллиарда долларов.

В мировой энергетической отрасли 12 российских компаний входят в список 400 крупнейших компаний. Однако на открытом рынке продаются акции только четырех из них. В финансовой отрасли из 32 компаний, входящих в подобные списки, деятельность только одной носит публичный характер. В сфере потребительских товаров и услуг только 4 из 77 компаний соответствующего списка следует отнести к открытым.

Одним из показателей несовершенства корпоративного законодательства России являются силовые захваты (рейдерство) одной из сторон спорной собственности или так называемые "корпоративные захваты". В МВД России на основе имеющихся материалов пришли к следующему выводу. "Фактически нет ни одного хозяйствующего субъекта, который мог бы чувствовать себя в полной безопасности. Рейдерским нападениям подвергаются как промышленные гиганты, так и научно-исследовательские институты, банки, предприятия малого и среднего бизнеса, розничная торговля, общественное питание, сфера услуг. И тенденции к сокращению захватов не наблюдается" <1>.

--------------------------------

<1> Граник Ирина. От рассвета до захвата // Коммерсантъ. 2006. 28 апреля.

В 2003 году в России был зафиксирован 151 силовой захват. В 2004 году - 177, а в 2005 - 117. Для предотвращения подобных фактов в Москве была создана временная межведомственная рабочая группа (2004 г.). Рассмотрев около 80 эпизодов захвата, она способствовала тому, что в 45 случаях участникам корпоративных конфликтов удалось решить вопросы правовым путем.

В денежном эквиваленте объем спорных активов в 2005 году составил около 200 млрд. долларов. В 2004 году в производстве находилось 171 уголовное дело (в суд было направлено 17 уголовных дел и вынесено 5 обвинительных приговоров), а в 2005 - 346 (в суд было направлено 51 уголовное дело и вынесено 11 обвинительных приговоров).