Правовое положение иностранцев

Иностранец — это лицо, которое не имеет гражданства го­сударства пребывания и состоит в гражданстве другого госу­дарства.

Иногда в международно-правовых и внутригосударственных актах используются термины «иностранцы» и «иностранные граждане».

Международно-правовые акты, так или иначе затрагивающие пра­вовое положение иностранцев, не содержат определения понятия

«иностранец». В начале 70-х годов в процессе разработки проекта Декларации о правовом положении лиц, не являющихся гражданами государства пребывания, появилось понятие «негражданин», которое впоследствии было заменено понятием «иностранец».

Из этого следует, что понятие «иностранец» может быть приме­нено в широком и узком смыслах. В первом случае к «иностранцам» относятся все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, во втором —лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства.

В ст. 1 Закона о правовом положении иностранных граждан на территории СССР 1981 года (действует в России в части, не про­тиворечащей Конституции РФ и законодательству страны) установ­лено, что «иностранными гражданами в СССР признаются лица, не являющиеся гражданами СССР и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства». В зако­нодательстве ряда других государств термин «иностранец» чаще все­го употребляется в широком смысле, то есть в эту группу по меньшей мере объединены иностранные граждане и лица без гражданства.

Правовой статус иностранцев представляет собой совокупность их прав, свобод и обязанностей в государстве пребывания, гаранти­рованных этим государством с учетом международно-правовых стан­дартов в области прав человека. Между иностранцем и страной его пребывания устанавливается как бы временная правовая связь, кото­рая может быть прервана самим иностранцем или органами власти данной страны в любое время.

Правовое положение иностранцев определяется рядом специаль­ных международных принципов.

Принцип распространения на иностранцев юрисдикции госу­дарства пребывания заключается в том, что государство, реализуя на своей территории суверенные права, устанавливает определенный правопорядок, соблюдать который обязаны все физические лица, находящиеся на его территории. Иностранцы не исключение. Так, в соответствии со ст. 13 Международного пакта о гражданских и поли­тических правах 1966 года «иностранец, законно находящийся на территории какого-либо из участвующих в настоящем Пакте госу­дарств, может быть выслан во исполнение решения в соответствии с законом...»

Принцип недискриминации базируется прежде всего на тради­ционном понятии недискриминации по признакам расы, националь­ности, цвета кожи, вероисповедания, языка, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения и т.д.

В конституциях и других правовых актах государств принцип не­дискриминации находит отражение в различных формах. На основе взаимности государство может предоставить гражданам некоторых других государств дополнительные права. Например, в п. 3 ст. 15

Конституции Португалии указано, что «граждане португалоязычных стран могут обладать по международному соглашению или на взаим­ной основе правами, которыми не пользуются иностранцы, за исклю­чением службы на ключевых постах органов власти.., службы в вооруженных силах, дипломатической службы».

Принцип наличия обязательств в отношении государства пре­бывания исходит из того, что нахождение иностранца под юрисдик­цией какого-либо государства не освобождает его от обязательств в отношении этого государства. На это указано в ст. 2 Конвенции о статусе беженцев и ст. 2 Конвенции о статусе апатридов.

Принцип защиты иностранца государством его гражданства, или домицилия, означает, что иностранцы, находящиеся на терри­тории какого-либо государства, обладают возможностью при необ­ходимости воспользоваться защитой со стороны государства их граж­данства, или домицилия. Во Всеобщей декларации прав человека отмечается, что все лица имеют равные права на равную защиту от любой дискриминации (ст. 7).

Осуществление дипломатической защиты прав человека за грани­цей является правом государства его гражданства, или домицилия. Дипломатическая защита — это защита, которую государство через органы внешних сношений вправе оказать своему гражданину, нахо­дящемуся за границей, в случае нарушения или попыток нарушения его прав. Предметом дипломатической защиты являются все права человека, которые нарушены властями другого государства вопреки его обязательствам в отношении иностранцев.

Статья 5 Закона о гражданстве Российской Федерации говорит о том, что государственные органы России, дипломатические предста­вительства и консульские учреждения Российской Федерации, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объ­еме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами России, международными обычаями, защищать их права и законные интере­сы, а при необходимости принимать меры для восстановления нару­шенных прав граждан Российской Федерации.

Таким образом, Россия, осуществляя защиту своих граждан за ру­бежом, ограничена рамками местного законодательства. Ее граждане могут пользоваться правами и выполнять обязанности, вытекающие из их российского гражданства (т.е. предусмотренные российским законодательством), лишь в той мере, в какой это допускается госу­дарством пребывания, не противоречит его суверенитету и безопас­ности.

Принцип защиты прав и интересов иностранца государством пребывания реализован в Международном пакте о гражданских и политических правах, который обязывает каждое государство не

только уважать, но и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам закрепленные в этом документе права (п. 1 ст. 21). Под понятие «все лица», естественно, подпадают и иностранцы.

Законы ряда государств содержат положения о том, что государ­ство принимает на себя обязательства по защите находящихся на его территории иностранцев. Так, в Законе «О правовом положении ино­странных граждан в СССР» прямо указывается: «Иностранные граж­дане в СССР имеют право на обращение в суд и иные государствен­ные органы для защиты принадлежащих им личных имущественных и неимущественных прав» (ст. 21).

Мировая практика свидетельствует о том, что государства в своем внутреннем законодательстве и международных договорах преду­сматривают в том или ином сочетании самые различные режимы иностранцев в стране пребывания: взаимности, «открытых дверей», идентичности, национальный, наибольшего благоприятствования, преференциальный и др.

Наиболее распространенными являются три вида правового режи­ма иностранцев: национальный, наибольшего благоприятствования и специальный.

Национальный режим означает предоставление иностранцам прав и свобод наравне с гражданами данного государства.

При этом национальный режим не означает и не может означать полного приравнивания иностранцев к гражданам государства пре­бывания, без некоторых изъятий. Как правило, государства оговари­вают особое положение иностранцев при уравнивании их в правах с собственными гражданами.

Так, в Преамбуле Договора между Российской Федерацией и Рес­публикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Феде­рации, постоянно проживающих на территории Республики Казах­стан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 20 января 1995 г. говорится о максимальном приближении правового режима тех и других граж­дан к максимально близкому статусу граждан договаривающихся сторон. В то же время в ст. 4 Договора указаны изъятия, когда граж­данин Стороны, постоянно проживающий в другой Стороне, не поль­зуется в стране проживания следующими правами и свободами:

а) избирать и быть избранным на высшие государственные долж­ности и в представительные органы власти;

б) участвовать во всенародном голосовании (общегосударствен­ном референдуме), проводимом Стороной проживания;

в) занимать должности на дипломатической службе, в органах безопасности и в органах внутренних дел;

г) занимать должности в центральных органах исполнительной власти и др.

Национальный режим определяется межгосударственными дого­ворными нормами, но прежде всего внутригосударственным законо­дательством.

Режим наибольшего благоприятствования рассматривается как предоставление иностранным гражданам таких прав и свобод, ка­кими пользуются или будут пользоваться граждане любого третьего государства. Природа этого режима исключительно договорная.

Традиционной также считается и такая разновидность правового режима иностранцев, как специальный режим, предусматривающий предоставление иностранцам на основе национального законодатель­ства или международного договора специальных прав. Этот режим отличается предоставлением определенных привилегий и преиму­ществ, как правило, в отношениях с соседними странами, например в области приграничного общения населения. Кроме того, особыми привилегиями могут пользоваться военнослужащие воинских частей и подразделений, расквартированных на территории иностранных государств.