Сущность и понятие правопреемства государств

Регулируя поведение государств как участников международного общения, международное право не остается в бездействии в случаях перемен в их судьбе и статусе, таких как объединение одного госу­дарства с другим, отделение от государства какой-либо его части или его разделение на несколько самостоятельных государств.

Крупными примерами такого рода изменений являются: вхожде­ние в 1990 году бывшей ГДР в состав Федеративной Републики Германия и образование единого германского государства; отделе­ние в 1991 году Латвии, Литвы и Эстонии от тогда еще существовавшего Союза ССР; последовавшее несколько позднее полное пре­кращение существования этого Союза и возникновение на его тер­ритории 12 независимых государств, включая Россию; образование в 1992 году на территории бывшей Социалистической Федератив­ной Республики Югославии в качестве самостоятельных государств Боснии и Герцеговины, Македонии, Словении, Хорватии, а также Сербии и Черногории, объединившихся в Союзную Республику Юго­славию; возникновение в 1993 году на месте Чехословакии самостоя­тельных Чехии и Словакии. Объединение, разделение государств, отделение от государства части территории, повлекшие правопреем­ство, имели место и в более ранние годы: например, в 1947 году из состава Индии выделился Пакистан, а из него в 1971 году — Бан­гладеш; в 1990 году Йемен и Демократический Йемен объединились в единое государство Йемен; в 1993 году Эритрея выделилась из состава Эфиопии.

Конечно, исчезновение государства или, наоборот, его возникно­вение обусловлены прежде всего политическими, социальными и иными подобными факторами. Роль международного права в этих случаях состоит в том, что оно определяет значимость происшедших изменений с юридической точки зрения, связывает с ними соответ­ствующие правовые последствия. Свое концентрированное выраже­ние это получает в институте правопреемства государств.

Под правопреемством в международном праве понимается смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения соответствующей территории и в осуществлении существовавших к этому моменту прав и обяза­тельств.

Концепция правопреемства применялась также в связи с преоб­разованиями общественно-политических укладов таких стран, как Россия, на месте которой в октябре 1917 года возникла РСФСР, а в 1922 году — СССР; Китай, ставший с 1949 года Китайской На­родной Республикой; Куба после свержения в 1959 году диктатор­ского режима.

В осуществлении правопреемства, сколько бы государств ни были его участниками, всегда различимы две стороны: государство-пред­шественник, которое полностью или в отношении части территории сменяет новый носитель ответственности за международные отно­шения, и государство-преемник, то есть государство, к которому эта ответственность переходит. Понятие «момент правопреемства» озна­чает дату смены государством-преемником государства-предшествен­ника в несении указанной ответственности. Объектом правопреемства является территория, применительно к которой сменяется государ­ство, несущее ответственность за ее международные отношения.

Нередко в соглашениях по вопросам правопреемства содержится ссылка на третьи государства — в том смысле, что права этих государств правопреемством не затрагиваются. Наиболее распространен­ными основаниями возникновения правопреемства являются: объеди­нение государств; разделение государства; отделение от государства части территории; передача части территории одного государства другому. В отношении международно-правового регулирования различаются определенные сферы, в которых правопреемство осу­ществляется. Речь идет о правопреемстве государств в отношении международных договоров, государственной собственности, государ­ственных архивов, государственных долгов, а также государственной территории, границ государства, членства в международных орга­низациях и органах. Это последнее отличается от правопреемства международных организаций как таковых, например, в отношении осуществления функций депозитария по международным договорам, как это имело место между Лигой Наций и ООН в отношении неко­торых многосторонних договоров, заключенных под эгидой Лиги.

Действующие международно-правовые нормы, относящиеся к правопреемству государств, носят во многом характер норм обычно­го права или определяются соглашениями заинтересованных госу­дарств. При этом немалую роль играют международная практика и прецеденты, решения международных органов, а в ряде случаев и национально-правовые и другие индивидуальные акты государств. Вместе с тем были приняты Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 года и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собствен­ности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года. В 1996 году в силу вступила лишь первая из двух названных кон­венций.

Однако обе конвенции имеют определенное значение для реше­ния вопросов правопреемства государств, так как содержат ряд по­ложений, отражающих общепринятую практику. Они, в частности, исходят из сложившегося принципа, в силу которого вопросы право­преемства могут решаться по соглашению между заинтересованными государствами, а положения соответствующей конвенции применя­ются только в случае отсутствия такого соглашения. В конвенциях также оговаривается, что не предусмотренные ими вопросы право­преемства по-прежнему регулируются нормами и принципами обще­го международного права.

Другой существенный момент, который нашел отражение в кон­венциях, заключается в том, что сформулированные в них правила применяются только к правопреемству, которое осуществляется в соответствии с принципами международного права, воплощенными в Уставе ООН. Иначе говоря, не может быть речи о правопреемстве, когда на ведение международных дел какой-либо территории претен­дует государство, совершившее в отношении этой территории акт агрессии, аннексии или оккупации. Немаловажно и наличие в Венских конвенциях положений о порядке урегулирования споров по вопросам правопреемства.

Комплекс договоренностей по вопросам правопреемства достиг­нут между странами, вошедшими после распада СССР в Содружество Независимых Государств (СНГ); ими же принят и ряд решений по правопреемству. В числе этих актов можно назвать датированные 1992 годом Меморандум о взаимопонимании в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, Соглаше­ние о распределении всей собственности бывшего СССР за рубежом, Соглашение о правопреемстве в отношении государственных ар­хивов бывшего Союза ССР, решение Совета глав государств СНГ от 20 марта 1992 г. по вопросам правопреемства. Ряд положений, имею­щих прямое отношение к правопреемству, содержится в учредитель­ных актах СНГ, а также в Соглашении Беларуси, Казахстана, России и Украины о совместных мерах в отношении ядерного оружия.

В связи с прекращением существования СССР и возникновением на его месте государств-правопреемников положения по вопросам правопреемства стали включаться во многие соглашения, заклю­чаемые Россией как с государствами СНГ, так и с другими странами (Великобританией, Германией, Италией, Францией). При решении вопросов правопреемства значение имеют и другие акты заинтересо­ванных государств, как, например, имевшее правовое значение Пись­мо министров иностранных дел ГДР и ФРГ, направленное в 1990 году министрам иностранных дел СССР, США, Великобритании и Фран­ции в связи с подписанием Договора об окончательном урегулиро­вании в отношении Германии.