Історичні передумови розвитку Конституційного процесу в Україні

Історичні передумови розвитку конституційного процесу в Україні сягають часів Київської Русі і біля його витоків лежить збірка стародавнього українського права «Руська Правда», а також відомі науковому світові пізніші історичні пам'ятки правової культури України — «Литовські статути», акти періоду козацької держави Богдана Хмельницького «Березневі статті» (інші назви — «Статті Богдана Хмельницького», «Березневі статті Богдана Хмельницького», «Статті війська Запорізького»).

Початком історії українських конституцій вважається 5 квітня 1710 року, коли в м. Бендерах (теперішня територія республіки Молдова) було затверджено «Пакти і Конституції прав і вольностей Війська Запорозького», гетьманом Війська Запорозького Пилипом Орликом. Конституція закріплювала створення незалежної української козацької держави в межах етнографічної національної території визнану Зборівською угодою 1649 року. Державна влада поділялася на законодавчу — Генеральна Рада, виконавчу — гетьман та його уряд і судову — Генеральний Суд. Визнавалося право міст на самоврядування, право соціального захисту малозабезпечених. Хоча не вдалося у повній мірі реалізувати Конституцію, вона діяла на Правобережній Україні до 1714 року. На думку як вітчизняних, так і зарубіжних фахівців, це була перша європейська конституція у сучасному її розумінні.

У травні 1905 року М. Грушевським опубліковано статтю «Конституційне питання і українство в Росії», де розвинуті основи, закладені М. Драгомановим, децентралізації Російської імперії та конституційного-правового будівництва в Україні. У вересні 1905 року Микола Міхновський публікує в першому номері часопису Української народної партії «Самостійна Україна» проект Конституції України «Основний закон Самостійної України — спілки народу українського». Проект передбачав повну незалежність України.

Реальний конституційний процес в Україні почався у 1917 році із поваленням самодержавства у Росії.

17 березня 1917 року представниками українських партій, суспільних, культурних організацій створюється Центральна Рада — всеукраїнська громадська організація й координаційний центр. Її головою вибирається Михайло Грушевський. Центральна Рада організовує скликання Всеукраїнського Національного Конгресу, який проходить 17-21 квітня 1917 року в Києві за участю 900 делегатів від політичних, культурних і професійних організацій. Конгрес ухвалює рішення поставити перед майбутнім російським урядом питання про федеративний устрій Росії та надання Україні права автономії, обирає Центральну Раду у складі 150 чоловік. Керівництво Центральної Ради очолює Михайло Грушевський — голова, Володимир Винниченко й Сергій Єфремов — заступники.

З березня 1917 року перестають діяти всі заборони щодо української мови й культури. Починає видаватися масова українська преса. Організовуються курси для вчителів. 31 березня 1917 року відкривається перша українська гімназія.

У травні Центральна Рада направляє в Петроград своїх представників з вимогою надати Україні статус автономії, а також право ведення міжнародних переговорів. Тимчасовий уряд відхиляє всі вимоги України.

23 червня на Другому Військовому З'їзді Центральна Рада ухвалює І-й «Універсал Української Центральної Ради до українського народу, в Україні й поза Україною сущого», який декларує «статут автономії України», здійснюваної за принципом: «Українські справи вирішують Українські Збори (Сойм), загальноросійські — Центральне Російське Правительство».

27 червня створюється Генеральний Секретаріат Центральної Ради — виконавчий орган (уряд) у складі восьми генеральних секретарів і генерального секретаря, яким стає Володимир Винниченко (УСДРП), з розмежуванням повноважень кожного секретарства (міністерства) щодо управління відповідними галузями народного господарства. Центральна Рада стає законодавчим органом, а Генеральний Секретаріат — органом центральної виконавчої влади.

3 липня Центральною Радою ухвалюється II-й «Універсал Української Центральної Ради», про порозуміння між Центральною Радою і Тимчасовим урядом де зазначалося, що «прямуючи до автономного ладу в Україні, Центральна Рада в згоді з національними меншостями України підготовлятиме проект законів про автономний устрій України для внесення на затвердження Учредительного зібрання» на основі якого представники Генерального Секретаріату здійснюють спробу знайти компроміс із Тимчасовим урядом Росії. Але Росія знову відхиляє всі вимоги України.

20 листопада Центральна Рада ухвалює III-й «Універсал Української Центральної Ради», яким проголошується утворення Української Народної Республіки та побудову стосунків із Росією на федеративних засадах.

9 січня 1918 року Центральна Рада ухвалює IV-й «Універсал Української Центральної Ради», який проголошує Українську Народну Республіку «самостійною, ні від нікого незалежною, вільною, суверенною державою українського народу». Генеральний Секретаріат перетворюється у Раду Народних Міністрів. Його головою стає Всеволод Голубович.

29 квітня відбувається сесія Центральної Ради, на якій приймається конституція УНР і вибирається президент УНР — Михайло Грушевський.

У той же день, за підтримкою Німеччини владу у Україні захоплює генерал Павло Скоропадський. Проголошується гетьманська держава та приймається «Грамота до всього українського народу» і установчий правовий акт «Закони про тимчасовий державний устрій України» які скасовують усі акти, прийняті Центральною Радою, у тому числі й Конституцію, врегульовують питання «про гетьманську владу», «про Раду Міністрів і про міністрів», «про фінансову Раду», «про Генеральний Суд», «про віру», визначаються «права і обов'язки українських козаків і громадян», визнається право приватної власності, проголошується свобода торгу і широкий простір для приватного підприємництва та ініціативи.

Відповідно до прийнятих актів уся повнота державної влади зосереджується в руках гетьмана. Він управляє державою, затверджує закони, призначає голову і членів Ради Міністрів, є «Верховним Воєводою Української Армії і Флоту», має право помилування засуджених. Затверджується також «Тимчасовий закон про верховне управління державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза межами ясновельможного пана Гетьмана всієї України» прийнятий Радою Міністрів. По якому управління державою, при даних обставинах, здійснюється трьома її верховними правителями, одного з яких заздалегідь визначає гетьман, Другого обирає Державний Сенат, а третього — Рада Міністрів.

Наступного дня, 19 жовтня Українська Національна Рада, спираючись на передбачене «14-ма пунктами Вільсона» право націй на самовизначення, ухвалює Прокламацію Української Національної Ради, в якій проголошує Українську Державу на етнічних українських землях Галичини, Буковини й Закарпаття.

13 листопада 1918 року Українською Національною Радою приймається «Тимчасовий основний закон про державну самостійність українських земель колишньої Австро-Угорської монархії» та проголошується про утворення Західно-Української Народної Республіки.

Керівництво ЗУНР на чолі з Євгеном Петрушевичем приймає закони про організацію війська, про тимчасову адміністрацію, про тимчасову організацію судочинства, про державну мову, про громадянство, про земельну реформу, про освіту. Уряд ЗУНР, Тимчасовий державний секретаріат на чолі з Костем Левицьким, формує систему управління центральних та місцевих органів. Створюється Українська Галицька армія, яка навесні 1919 року налічує вже понад 100 тис. військових. Гербом ЗУНР стає золотий лев на синьому тлі, обернений у правий бік, а прапором — жовто-блакитне полотнище. ЗУНР відкриває посольства в Австрії, Угорщині й Німеччині, а дипломатичні представництва у Чехословаччині, США, Канаді, Італії та Бразилії.

1 грудня 1918 р. делегація ЗУНР підписує у Фастові з Директорією УНР «Передвступний договір», домовленість про злуку двох українських республік, яка була урочисто проголошена 22 січня 1919 року на Софійському майдані у Києві. Відповідно до закону «Про форму влади в Україні, прийнятого Трудовим Конгресом України, ЗУНР перейменовувалася в Західну область Української Народної республіки (ЗОУНР).

Рішення про спілку з УНР було скасоване після укладенням С. Петлюрою Варшавської Угоди з Ю. Пілсудським, яка передбачала визнання прав Польщі на Галичину.

Створення більшовиками українського радянського уряду в Харкові та падіння Директорії у 1919 році засвідчило початок в Україні принципово нового етапу конституційного процесу.

На початку січня 1919 року виходить Маніфест Тимчасового робітничо-селянського уряду України.

В березні 1919 року на основі Маніфесту ВУЦВК приймає Конституцію України, яка повторює Конституцію Російської Федерації 1918 року. Закладений основний принцип якої диктатура пролетаріату та заява «про свою повну солідарність з існуючими радянськими республіками і про своє рішення вступити з ними у найтісніше політичне об'єднання для спільної боротьби за торжество світової комуністичної революції».

З створенням у 1922 році Союзу радянських республік і прийняття у 1924 році Конституції СРСР до Конституції УСРР 1919 року вносяться зміни, пов'язані із розподілом компетенції. У Харкові, 15 травня 1929 р., відбувся XI Всеукраїнський з'їзд рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів під головуванням Г. Петровського, який ухвалив затвердити нову Конституцію (основний закон) Української Соціалістичної Радянської Республіки. Конституція 1929 р. склалася на основі тих змін у державному будівництві, в політичному та економічному житті УСРР, які відбулися в період з 1919 по 1929 рік, на базі першої Конституції СРСР.

У зв'язку з ухваленням 1977 року нової Конституція СРСР, на позачерговій сьомій сесії Верховної Ради Української РСР дев'ятого скликання 20 квітня 1978 року ухвалюється нова Конституція УРСР. Нова Конституція не спричинила принципових змін у державному і суспільному житті республіки, але сприяла появі загальної тенденції до демократизації суспільного життя, зростання політичної активності народу.

Конституційний процес в сучасній Україні умовно можна поділити на три основних періоди: перший період (1990–1996 роки) ознаменувався здобуттям незалежності України, процесом підготовки проекту Конституції і прийняттям Конституції України; другий період (1996–2004 роки) став періодом реалізації Конституції України; третій період (2005 — донині) позначився процесом внесення змін та доповнень до Конституції України (конституційною реформою), масштабною конституційною кризою 2007–2009 років і пошуком легітимних шляхів системного оновлення Основного Закону. Кожному із зазначених періодів конституційного процесу властиві свої особливості, специфіка.

Перший період конституційного процесу був започаткований розпадом колишнього СРСР та становленням України як незалежної самостійної суверенної держави. Цей період історії Конституції України є найбільш складним і суперечливим. Його умовно можна поділити на декілька під періодів:

1) від прийняття Декларації про державний суверенітет України 1990 р. до підготовки Концепції Конституції України 1991 р.;

2) від прийняття Концепції Конституції України 1991 р. до винесення першого проекту Конституції України на народне обговорення (15 липня — 1 грудня 1992 p.);

3) від завершення обговорення першого проекту Конституції України в грудні 1992 р. до підготовки та затвердження Верховною Радою України другого проекту Конституції України у травні 1993 p.;

4) травень-листопад 1993 р. — доопрацювання другого проекту Конституції України;

5) листопад 1993 р. — 1995 р. — конституційна криза в Україні;

6) підготовка та прийняття Конституційного договору України в 1995 p.;

7) від прийняття Конституційного договору в 1995 р. до прийняття Конституції України 1996 р.

Після урочистого прийняття 24 серпня 1991 р. Верховною Радою України Акта проголошення незалежності України та його затвердження на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 р. Україна була визнана суверенною державою та повноцінним суб'єктом міжнародних відносин більшістю країн світу. Нагально постала потреба в конституційному закріпленні основ суспільного і державного ладу, прав і свобод людини і громадянина, порядку організації та функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування молодої незалежної держави.

Перший проект Конституції, розроблений робочою групою Л. П. Юзькова, зазнав редакційних змін від 29 січня 1992 р. і привернув серйозну увагу як вітчизняних, так і зарубіжних спеціалістів.

Утім, перший проект Конституції України, як і наступні конституційні проекти, не був реалізований внаслідок перманентних протистоянь між Президентом України та Верховною Радою України на фоні тривалої соціально-економічної кризи в Україні.

Конституційний договір не вирішував проблему прийняття нової Конституції України. Уже 24 листопада 1995 р. Конституційна комісія підтримала пропозицію Президента України й утворила нову робочу групу в складі чотирьох представників Верховної Ради України, чотирьох представників Президента України і двох представників від органів правосуддя для доопрацювання конституційного проекту. Проект, розроблений першою робочою групою і доопрацьований другою робочою групою, був винесений на обговорення Конституційної комісії 12 березня 1996 р. і рекомендований до розгляду Верховною Радою України. Вже 20 березня проект Конституції України був поданий на спеціальне засідання парламенту. Співголови Конституційної комісії Л. Кучма та О. Мороз, попри різницю поглядів і оцінок проекту, були одностайні в прагненні якнайшвидшого прийняття Основного Закону.

Уже 2 квітня 1996 р. Верховна Рада України винесла питання про проект Конституції України до порядку денного пленарних засідань, а 17 квітня 1996 р. розпочався його розгляд. У парламенті над проектом спочатку працювала міжфракційна ініціативна група, а з 5 травня 1996 р. — створена на її основі Тимчасова спеціальна комісія з доопрацювання проекту Конституції України на чолі з народним депутатом України М. Д. Сиротою.

28 травня — 4 червня 1996 р. відбулося перше читання проекту, а через два тижні й друге читання. Доопрацьований Тимчасовою спеціальною комісією проект Основного Закону був прийнятий Верховною Радою у першому читанні 4 червня. При підготовці до другого читання до проекту Конституції України Тимчасова спеціальна комісія врахувала близько 6 тис. поправок до зазначеного акта.

Ситуація загострилася 26 червня 1996 p., коли Рада національної безпеки України і Рада регіонів при Президентові України виступили з різким засудженням будь-яких подальших зволікань з прийняттям нової Конституції України, оскільки такі зволікання загострюють соціально-економічну ситуацію в державі. Того ж дня Президент України видав указ про проведення всеукраїнського референдуму 25 вересня 1996 р. щодо прийняття нової Конституції України, в основу якої було покладено варіант проекту Основного Закону в редакції робочої групи від 11 березня 1996 р.

У відповідь на це Верховна Рада України прийняла 27 червня постанову «Про процедуру продовження розгляду проекту Конституції України у другому читанні». Відповідно до положень постанови Погоджувальна рада депутатських фракцій і груп визначає нерозглянуті статті конституційного проекту або їх окремі частини і вносить пропозиції про їх «упереджуючий» розгляд. Парламент розглядає визначені Погоджувальною радою статті та їх окремі частини в редакції, запропонованій Тимчасовою спеціальною комісією, і приймає щодо них рішення згідно з Регламентом. У разі відхилення пропозиції Комісії голосуються альтернативні поправки до цієї пропозиції. В разі відхилення всіх поправок передбачалося вироблення узгоджувальної редакції її тексту з урахуванням поправок, що набрали найбільшу кількість голосів, Узгоджувальні пропозиції мали розроблятися Погоджувальною радою і передаватися до Тимчасової спеціальної комісії для опрацювання та внесення їх на розгляд парламенту.

Було також вирішено вести роботу в режимі одного засідання до прийняття нової Конституції України. 28 червня 1996 р. о 9 год. 18 хв. після 24 годин безперервної праці Верховна Рада України прийняла і ввела в дію Конституцію України («за» проголосували 315 народних депутатів). Після прийняття Конституції України Президент скасував свій указ про проведення всеукраїнського референдуму.

Прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. стало основним здобутком першого періоду і, одночасно, точкою відліку другого періоду розвитку українського конституціоналізму.

Характерною ознакою другого періоду конституційного процесу стала реалізація положень Конституції через новостворені правові акти (закони та підзаконні акти) та систему органів державної влади та місцевого самоврядування, передбачену Основним Законом. Тобто упродовж 1996–2006 років загалом були сформовані нормативно- та організаційно-правові механізми реалізації Конституції України. Посиленням соціально-економічної кризи та суперечностей між Верховною Радою України та Президентом України позначився в Україні 2000 рік. Зазначені кризові явища загострилися у зв'язку з неспроможністю парламенту вчасно прийняти Державний бюджет України на 2000 рік, поданий Кабінетом Міністрів України. До того ж сам парламент розколовся на так звану «більшість» та «меншість». У суспільстві набула поширення ідея проведення конституційного референдуму, почали створюватися ініціативні групи з питання проведення відповідного всеукраїнського референдуму.

Віру народу України у власні сили пробудили події, пов'язані з виборами Президента України в 2004 році, що отримали в політичній теорії та практиці назву «Помаранчевої революції». Ці події ознаменували третій період конституційного процесу, пов'язаний процесом внесення змін та доповнень до Конституції України (конституційною реформою), масштабною конституційною кризою 2007–2009 років і пошуком легітимних шляхів системного оновлення Основного Закону.

Правові здобутки Помаранчевої революції були втілені передусім у Закон України «Про внесення змін до Конституції України». 8 грудня 2004 р. на позачерговому пленарному засіданні Верховної Ради України було вирішене питання про внесення змін до Конституції України. 402 голосами підтримали пакет документів — Закон про внесення змін до Конституції України, Закон про особливості застосування Закону про вибори Президента України при повторному голосуванні 26 грудня 2004 р., та про внесення змін до Конституції України щодо вдосконалення системи органів місцевого самоврядування.

Більшість положень Закону про внесення змін до Конституції України набули чинності з 1 січня 2006 р., а вже з 25 травня 2006 p., коли після складення присяги народними депутатами України набула своєї каденції Верховна Рада України V скликання, обрана за оновленою пропорційною системою, всі без винятку положення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. стали чинними.

Щодо легітимності цього Закону, то 7 вересня 2005 р. Конституційний Суд України прийняв висновок № 1-в/2005 у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 140, 141, 142, 143 Конституції України). Відповідно до основних положень цього висновку, проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 3207-1) було визнано таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Водночас окремі питання щодо легітимності положень Закону України «Про внесення змін до Конституції України» зберігали свою актуальність до 2010 року.

Так, Національна комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права 27 грудня 2005 р. оприлюднила «Висновок щодо дотримання конституційної процедури під час внесення змін до Конституції України шляхом ухвалення Закону України „Про внесення змін до Конституції України“ від 8 грудня 2004 p. № 2222-IV та щодо відповідності його положень загальним засадам Конституції України 1996 року і європейським стандартам», у яких акцентувалася увага на проблемних аспектах унормування конституційної реформи в Україні, а саме: порушенні процедурних питань при ухваленні змін до Конституції України, відсутності висновку Конституційного Суду України на відповідний законопроект, до якого в процесі розгляду та голосування 8 грудня 2004 р. вносилися зміни; «пакетному» голосуванні; порушенні Регламенту Верховної Ради України, який мав силу закону.

Зазначений висновок також звернув увагу на змістовні невідповідності конституційного проекту загальним засадам Конституції України та вимогам і стандартам сучасного європейського конституціоналізму, а саме положення про: збільшення строку повноважень Верховної Ради України та місцевих рад; введення імперативного мандата; суперечливість у формуванні Уряду, його складу, відповідальності, злагодженості роботи; відновлення загальнонаглядової функції прокуратури тощо.

Пізніше, у 2006–2010 роках, згадані вище недосконалості та колізії оновленої Конституції України спричинили низку конституційних конфліктів.

Висхідною крапкою в прагненні тодішньої влади до системного оновлення Конституції України можна вважати Указ Президента України від 27 грудня 2007 р. № 1294/2207 «Про Національну конституційну раду». Цей Указ започаткував суспільний діалог щодо змісту та форм удосконалення положень чинної Конституції України. І вже у березні-квітні 2008 р., до конституційного процесу почали залучатися за власної ініціативи громадські організації, непарламентські політичні партії та окремі небайдужі громадяни. Результати їх конституційної правотворчої роботи знайшли своє вираження в пропозиціях до роботи НКР, а в окремих випадках — і в самостійних проектах нового Основного Закону.

На початку червня 2009 р. дві найбільші парламентські фракції у Верховній Раді України — Партія регіонів і Блок Юлії Тимошенко — виступили з ініціативою щодо створення широкої коаліції та внесення системних змін до Основного Закону з метою запровадження парламентської республіки, в якій би Президент України обирався Верховною Радою України. Але вихід із переговорного процесу Партії Регіонів унеможливив відповідні конституційні ініціативи. Кожна з політичних сил (ПР і БЮТ) анонсувала внесення до парламенту власних конституційних процесів.

30 вересня 2010 року: Відновлено дію Конституції України в редакції 1996 року шляхом прийняття рішення Конституційного суду України у справі про дотримання процедури внесення змін до Конституції від 8 грудня 2004 року.

19 листопада 2010 року попередньо схвалений Верховною Радою, 1 лютого 2011 року підписаний Президентом, а 4 лютого 2011 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

21 лютого 2011 року: Рішенням Президента України Віктора Януковича створено Науково-експертну групу під головуванням першого Президента України Леоніда Кравчука, що має «напрацювати пропозиції щодо механізму створення і діяльності Конституційної Асамблеї, а також проаналізувати концепції реформування Конституції України»