Возникновение и развитие системы государственного делопроизводства в России

Делопроизводство в Древнерусском государстве (X-XV вв.)

Об организации делопроизводства на ранних стадиях развития Древнерусского государства можно судить лишь по сохранившимся письменным документам, а также по некоторым археологическим находкам. В частности, договоры киевских князей с Византией 911 и 945 гг. свидетельствуют о том, что уже в то время имелись традиции составления письменных завещаний и подорожных грамот для купе­ческих кораблей.

Известно, что в период правления Владимира Святославовича (978— 1015 гг.) в Киеве существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Выпускники этой школы отбирались на должности «печатников» — хранителей княжеской печати и «металников» — судейских секретарей, писцов и дьяков для ведения делопроизводства князей и крупных феодалов.

В киевский период развития Древнерусского государства появились разные виды документов, фиксирующие конкретные частно - правовые отношения: грамоты уставные, вкладные, купчие, полные, жалованные и др.; заемные, закладные кабалы; житийные записи и т. д.

Со временем обозначились места для их наиболее безопасного хранения, например центральные храмы в городах. Место хранения документов называлось ларем, а лицо, ответственное за хранение документов, - ларником. Часто само хранение документов в храме придавало им юридическую силу. Центрами ведения документации и ее хранения были гостиные дворы (смоленские, немецкие и др.), и монастыри, являвшиеся крупными экономическими предприятиями.

По мере накопления навыков в создании документов стали вырабатываться типовые формуляры — образцы документов, устойчивые языковые формулы, применяемые в наиболее распространенных документах, процедура подготовки документов: черновик, редакция (вариант), беловик (окончательный вариант документа), — а также приемы удостоверения документов, призванные воспрепятствовать подделке документов в политических и лично-корыстных целях (проставление скреп, печатей, мостов, т. е. подписи на склейках).

Практически до конца XIV в. основным материалом для письма на Руси был пергамен (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах «хартией» или «телятиной»; лучший пергамен привозили из Греции или ганзейских городов.

Самой древней формой документа на Руси была грамота - отдельный лист пергамена шириной около 3,5 вершков (15—17 см). Документ имел форму столбца (столпа): один лист пергамена подклеивался к другому узкой стороной. Если документ терял ценность, текст на пергамене счищали, подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации.

С увеличением количества создаваемых документов менялась графика письма: первоначально использовалась уставная манера письма — выписывание букв с прямыми очертаниями, но в XIV в. стал использоваться полуустав, ускоривший процесс письма за счет выносных букв и сокращения отдельных слов. Документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова. Из знаков препинания к XIV в. стала использоваться точка в конце предложения.

Таким образом, в Древнерусском государстве постепенно складывались традиции в области составления документов, их обработки и хранения, создаются устойчивые формуляры документов, начал формироваться профессиональный цех специалистов по работе с документами — дьяков, подьячих, писцов, — появились предпосылки к законодательной регламентации делопроизводства. Однако говорить о делопроизводстве как о системе определенных правил и приемов работы с документами пока еще нельзя. Это время накопления традиций и обычаев в работе с официальными документами.

Приказное делопроизводство (XV-XVIIвв.)

Система государственного делопроизводства начала формироваться в период создания русского централизованного государства - с середины XV в. По мере превращения Московского княжества в великорусское государство усложнялись его административные задачи, отдельные части управления, находившиеся по приказу князя в ведении того или иного лица, превращались в постоянные присутственные места – приказы — центральные органы государственной власти, ведающие отдельными отраслями княжеского управления и приказные избы — органы государственного управления на местах.

Деятельность приказов (Большой казны, разрядного, посольского, тайных дел, разбойного, холопьего, сибирского и др.) определялась высшим законодательным органом — Боярской Думой; эти учреждения (приказы) выполняли все важнейшие функции административного управления, при этом часть приказов относилась к органам территориального управления, а часть ведала отдельными отраслями.

Оформление системы приказов позволило централизовать управление страной. В деятельности этих органов и зародилась работа с документами, получившая название приказное делопроизводство. Основная особенность приказного делопроизводства заключалась в том, что его организация основывалась на традициях, обычаях, передаваемых из поколения в поколение в устной форме приказными служилыми людьми.

Приказы ведали управлением, сбором налогов и судом. С усложнением задач государственного управления число приказов росло. К концу XVII в. их было более 50 (по разным источникам от 50 до 70). Кроме приказных изб, на местах были такие органы, как земская изба, губная изба, возглавляемые старостами, городничими. Схему государственного аппарата, сложившегося в России к XVII в., отличает определенная четкость (рис. 1).

Рис.1 Структура государственного аппарата в России в XVII в.

Структура самого органа государственной власти — приказа представлена на рис. 2.

Рис.2. Структура приказа

В приказах постепенно формировался слой профессиональных чиновников из незнатных служилых людей — знатоков своего дела, со временем начавших оказывать влияние на решение государственных вопросов. Производство дела в приказах начиналось либо с момента поступления входящего документа, либо с подготовки инициативного документа по указанию боярина или царя. На входящем документе указывались дата поступления и автор. Если по делу требовалась справка, то дьяк делал на обороте документа пометку — «выписать», а после исполнения — «вклеить в столп» (подклеить к делу). Документы, относящиеся к одному делу, подклеивались один к другому, места склеек заверялись дьяком с обратной стороны подписью. Чтобы ознакомиться с делом, надо было развернуть столбец, а читая, сворачивать его. От такого обращения документы быстро ветшали.

Документы этого периода имели форму свитка, длина свитка часто была весьма значительной. Например, Соборное уложение 1649 г., содержавшее основные законы России XVII в., имело общую длину столбца 309 м (рис. 3).

Рис. 3. Соборное уложение 1649 г.

Порядок составления документа в приказе был следующий: по указанию дьяка проект документа — «черное письмо» — составлял подьячий «средней руки», дьяк «чернил» его, т.е. исправлял, а «молодший» подьячий «белил», т.е. писал начисто. Беловик сверяли с черновиком, «старый» подьячий «справлял»переписанный документ, удостоверяя своей подписью соответствие его исправленному черновику. Юридическую силу «справленный» документ получал после «приписи» (подписи) дьяка. Подпись дьяка была весьма своеобразной: если документ состоял из нескольких листов, дьяк «приписывал» документ на каждой склейке, проставляя по одному слогу своей фамилии на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа – это было узаконено Судебником 1550 г. в целях предохранения документа от фальсификации и подлога.

В период приказного делопроизводства царь издавал указы, жалованные грамоты, акты, боярская дума издавала приговоры. Соответственно издаваемым документам в то время была распространена форма: «Царь указал и бояре приговорили». Приказ приказу писал «памяти», из приказов в приказные избы писались «грамоты», а из приказных изб в вышестоящие инстанции посылали «отписки». Видимо, не случайно в настоящее время это название документа стало синонимом бездушного, не дающего ответа по существу дела документа. Простые люди обращались в различные инстанции с «челобитными» и прошениями. Документооборот в период приказного делопроизводства был уже настолько значителен, что при создании документов используют вместо устава и полуустава (виды письма) скоропись, где буквы соединяются одна с другой. Характерной особенностью документов этого периода было перечисление всевозможных титулов, званий и полномочий.

В наследство от приказного делопроизводства получили мы и слово «волокита». Подклеенные в столбцы длиной в среднем 50—80 м документы наматывали на палочки в свитки. Ленты при чтении волочились, отсюда родилось и понятие, обозначающее сегодня несвоевременное и не по существу решение того или иного вопроса.

В приказной период сложилась система государственного делопроизводства центральных и местных учреждений, сформировались кадры делопроизводственных служащих, были выработаны устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако, государство, принимая частные меры, не установило общих административных правил, систематизирующих организацию учреждений и делопроизводство.

Коллежское делопроизводство (XVIII в.)

Взамен устаревшей системы приказов в 1717— 1718 гг. было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату (рис. 4).

Рис. 4. Система органов власти и управления Российской империи в XVIII в.

Для новых учреждений был разработан регламент, определяющий состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства. В 1699 г. Петр I ввел в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издал указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме. Окончательно структуру коллегий определил Генеральный регламент государственных коллегий, под­писанный Петром I 27 февраля 1720 г. В этом документе подробно и обстоятельно раскрываются функции каждого подразделения коллегии, в том числе имеется глава о структуре и функциях канцелярии, а также глава о секретарском чине (главе канцелярии). В ней говорится: «При таких учреждениях должность чина секретарского в том состоит, что ему на всех приходящих письмах и доношениях нумеры подписывать, и на них числа, когда подано приписывать и об оных без всякого подлога или пристрастия, по нумерам и числам доносить. Разве когда дела такие между прочими случатся, которые остановки иметь не могут, но вскоре отправлены быть имеют, и в таком случае порядок свой остановить и об тех наперед доносить, которые нужнее, таков и в челобитных делах, которые дела старше по Реэстру написаны, а окончив Государевы дела, немедленно и другие по вышеописанному порядку докладывать, а не выбором, дабы оных долго не волочить, но како скоро возможно отправить».

Как видно из приведенной выдержки, к секретарю предъявлялись высокие и строгие требования. Таким образом, Генеральным регламентом государственных коллегий была фактически создана канцелярия и утверждена должность секретаря; 27 февраля 1720 г. можно считать датой рождения делопроизводства на Руси. Кроме секретаря в состав канцелярии входили: нотариус, регистрато­р, актуариус, канцеляристы, архивариус, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода), писцы и вахмистр (сторож для охраны). В Генеральном регламенте опре­делены права, обязанности, пределы компетенции и даже режим работы конторских служителей.

Появились упорядоченные системы регистрации. Регистрация велась в специальных журналах, причем документы, поступавшие от вышестоящих инстанций, регистрировались в отдельном журнале, отдельный журнал регистрации велся на исходящие документы. Всего в коллегии велось четыре журнала регистрации: А и В — для регистрации документов вышестоящих органов, С и D — для всех остальных документов. До сегодняшнего дня в некоторых учреждениях применяют журнальную форму регистрации.

В период коллежского делопроизводства были заложены основы организации учета и хранения документов, тогда же впервые появилось название «архив». В Генеральном регламенте предписано было иметь два архива — общий для всех коллегии в специальном ведении коллегии иностранных дел и финансовый.

Каждую коллегию возглавлял президент. В состав коллегии входили: вице-президент, советники, асессоры, служители канцелярий. Важнейшие дела рассматривались в «присутствии». В значительной степени результат решения дела зависел от того, как его доложит в «присутствии» секретарь. Чиновник, занимавший должность секретаря, обязан был хорошо знать законы, уметь разбираться в различных ситуациях, быть образованным и знающим свое дело специалистом.

В целом, развивая отдельные делопроизводственные операции, совершенствуя систему работы с документами, коллежское делопроизводство было значительным шагом вперед по сравнению с приказным.