Розділ VI. Адміністративно-правові засади діяльності органів виконавчої влади

Глава 15. Функції, компетенція і режим діяльності органів виконавчої влади

§ 1. Діяльність органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту і форм

Найвагомішим об'єктом впливу адміністративно-правових норм є діяльність органів виконавчої влади. Слід зазначити, що не всі дії органів виконавчої влади є власне управлінням (наприклад, фінансово-господарські операції). Але головним, профільним напрямом для цих органів є управлінська діяльність. Тому надалі, говорячи про діяльність даних органів, будемо мати на увазі власне управлінську діяльність, тобто державне управління (далі управління) як особливий вид діяльності держави.

Вище було розглянуто поняття соціального і державного управління, співвідношення широкого і вузького тлумачення останнього. Тепер важливо наголосити на тому, що управлінська діяльність характеризується особливим змістом і виявляється у відповідних формах.

При розгляді цього питання слід виходити із загальнонаукових уявлень про суспільну діяльність, зміст та форму (форми) суспільних явищ. Загальновідомо, що всі явища, об'єкти навколишнього світу мають форму і зміст, що вони взаємозалежні, активно впливають один на одного. Зміст — це сукупність елементів, процесів, зв'язків, відносин, що утворюють даний феномен, а форма — спосіб зовнішнього прояву, вираження змісту явища.

Кожен об'єкт має зовнішню і внутрішню форми. Зовнішня форма — це зовнішнє вираження об'єкта, що забезпечує як його відокремленість, так і зв'язок з іншими об'єктами. Під внутрішньою формою розуміють спосіб зв'язку елементів цілого, що свідчить про його структуру. Тому коли співвідносяться форма і зміст якогось явища, переважно йдеться про зовнішню форму (форми), адже внутрішня форма скоріше характеризує його зміст.

В адміністративно-правовій літературі немає єдності в розумінні того, як співвідносяться елементи змісту та форми управлінської діяльності. Наприклад, пропонується розглядати процес управління (як форму діяльності суб'єкта) через єдність стадій, функцій, методів управління і управлінських відносин. В цьому випадку невиправдано змішуються різні й цілком самостійні характеристики як змісту, так і форми державного управління (далі управління).

Насправді до основних елементів змісту управлінської діяльності належать: а) цілі та завдання', б) функції; в) методи.

По кожному з цих елементів у науковій літературі висловлені неоднозначні погляди. Але найбільш точне і послідовне, на нашу думку, їх тлумачення виглядає наступним чином.

Цілі та завдання — це уявлення про напрями та очікувані наслідки управлінської діяльності. Відмінність між вказаними однопорядковими категоріями полягає у ступені узагальненості відтворення у них напрямів та наслідків, а саме: у цілях відтворюються більш тривалі та значущі, ніж у завданнях, показники діяльності.

Важливо підкреслити, що цілі (завдання) є об'єктивними за своїм змістом і зумовлюється у кінцевому підсумку матеріальними умовами суспільної діяльності. Таке тлумачення відрізняється від існуючих визначень мети як власне кінцевого результату, на досягнення якого спрямоване функціонування системи. Адже результат як мета існує лише у вигляді образу майбутнього. Коли результат досягнутий, він вже не може виступати як мета.

Окрім того, що принципово спільною для всіх суб'єктів управління є цільова спрямованість на задоволення суспільно значущих, тобто публічних, потреб, кожний керуючий суб'єкт додатково націлений на специфічні потреби кореспондованого йому керованого об'єкта. Ці потреби надзвичайно різноманітні й можуть бути структуровані за різними ознаками, наприклад, залежно від рівня об'єктів (потреби народного господарства, галузі, підгалузі, об'єднання, підприємства) або від змісту самих потреб (потреби у прогностичній і плановій інформації, кадрових, фінансових та інших ресурсах, у координації зусиль тощо). Складний характер потреб суспільного середовища зумовлює так зване «дерево цілей», яке одержують шляхом диференціації останніх на підцілі (завдання) нижчого рівня. Вони деталізують загальні цілі, локалізуються у процесі розподілу між суб'єктами управління.

Функції слід розуміти як відносно самостійні складові змісту управлінської діяльності.

Методи управління безпосередньо характеризують практичну реалізацію функцій. Загальноприйняте їх тлумачення як способів здійснення керуючими суб'єктами владно-організуючого впливу на керовані об'єкти.

З методами пов'язаний і стиль управління, але не в розумінні особистих, індивідуальних рис роботи управлінських кадрів, а як сукупність прийомів діяльності, що виступають окремим проявом методів управління.

Завершуючи розгляд основних елементів змісту діяльності органів виконавчої влади, слід підкреслити, що за своїм значенням метод (тобто «як» робити) і функції («що» робити) виражають своєрідну статику управлінської діяльності. Для визначення її динаміки доцільно використовувати інший термін — «функціонування». Воно означає власне здійснення управлінської діяльності, тобто є фактичним здійсненням органами своїх цілей та завдань, функцій і методів, що виражається у різноманітних діях, поведінці державних службовців, їх взаємозв'язках з іншими учасниками управлінських відносин.

Форми управлінської діяльності — це способи зовнішнього вираження змісту управлінської діяльності в її динаміці, тобто в ході практичного функціонування органів виконавчої влади.

Зміст і форми управлінської діяльності перебувають (точніше, мають перебувати) під всеосяжним регулюючим впливом норм адміністративного права. Це дає підстави різним авторам цілком слушно визначати форми і методи діяльності органів виконавчої влади як адміністративно-правові форми і методи¹.

Наприклад, якщо взяти такий найсуттєвіший елемент змісту управлінської діяльності, як функції, то її адміністративно-правова форма уособлена в компетенції органів виконавчої влади. Саме тому в подальшому викладі функції органів виконавчої влади розглядаються в єдності з їх компетенцією.

§ 2. Функції і компетенція органів виконавчої влади