Структура адміністративно-правової норми

Специфіка адміністративного права полягає у тому, що зазначені елементи норми досить часто містяться не в одному, а в різних актах законодавства. До того ж у більшості адміністративно-правових норм не передбачено санкцій.

Ще однією особливістю адміністративно-правових норм, на яку останнім часом дедалі частіше звертають увагу вчені-адміністративісти, є те, що норми адміністративного права можуть містити разом із санкцією заохочення¹. Заохочення як елемент правової норми — це публічне визнання заслуг юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або громадських обов'язків. Такі заслуги формулюються (перелічуються), як правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені адміністративно-правовою нормою права на дії (поведінку), що стимулюються державою.

Гіпотеза — частина норми, яка вказує на фактичні умови, за яких дана норма застосовується та повинна виконуватися.

У більшості адміністративно-правових норм, які визначають права і обов'язки, форми і методи органів державного управління, гіпотеза не формулюється, хоча, як слушно наголошується в юридичній літературі, не обов'язково, щоб структура норми була тотожна структурі акту законодавства.

Існують такі види гіпотез адміністративно-правових норм: 0 невизначена гіпотеза (вона може бути загальною для декількох адміністративно-правових норм, але в результаті логічного аналізу завжди може бути знайдена). Таке вираження гіпотези необхідне для оперативної самостійності суб'єктів публічного управління (їх посадових осіб), тобто для здійснення ними своїх повноважень шляхом вибору найбільш ефективних форм впливу на учасників управлінських відносин у межах закону, з урахуванням конкретної ситуації; 0 відносно визначена гіпотеза формулюється в адміністративно-правовій нормі та містить елементи адміністративного розсуду (тобто вказівки на можливість її застосування на розсуд право-застосовувача); 0 абсолютно визначена гіпотеза формулюється в адміністративно-правовій нормі. З її допомогою законодавець виключає можливість суб'єкта управління приймати те або інше рішення з урахуванням умов та особливостей місця й часу, пов'язуючи його єдиною умовою.

Залежно від складу адміністративно-правової гіпотези можна виділити прості та складні гіпотези. Найчастіше зустрічаються прості гіпотези.

Ще однією підставою для класифікації адміністративно-правових гіпотез є форма їх вираження. За цим критерієм вони поділяються на абстрактні та казуїстичні.

Як правило, гіпотеза адміністративно-правової норми у нормативних актах має абстрактну форму. Рідше зустрічається казуїстична форма, тобто коли реалізація правової норми, виникнення, зміна та припинення відносин, які нею врегульовуються, пов'язуються з окремими, чітко визначеними випадками, які неможливо відобразити з допомогою абстрактної гіпотези (наприклад, через суворий перелік дій, ознак тощо).

Диспозиція — елемент адміністративно-правової норми, в якому формулюється саме правило поведінки (може бути сформульоване у вигляді приписів, заборон або дозволів). Часто для детальнішого роз'яснення правила поведінки треба звернутися до іншого правового акту, тобто диспозиція має так званий відсилочний характер.

Типовою ознакою адміністративно-правової диспозиції є, з одного боку, її імперативний характер, оскільки встановлене адміністративно-правовою нормою правило поведінки не може бути змінено за згодою сторін. Існування норм такого виду зумовлено роллю, яку виконує публічне управління, оскільки воно має забезпечити реалізацію загальнодержавних та інших суспільно значущих інтересів з урахуванням інтересів галузевих, регіональних, міжгалузевих, інтересів окремих організацій тощо.

З іншого боку, частина адміністративно-правових норм має дозвільну диспозицію, коли законодавець дозволяє окремим учасникам відносин самим визначати свою поведінку в межах загального дозволу. Наприклад, таким чином регулюються відносини в процесі звернення громадян до органів виконавчої влади з приводу реалізації наданих громадянам конституційних та інших прав.

Санкція адміністративно-правової норми містить вказівку на заходи адміністративно-правового примусу (попереджувального або запобіжного характеру) або заходи дисциплінарної відповідальності, які застосовуються у разі невиконання своїх обов'язків (а іноді нереалізації прав) учасниками адміністративно-правових відносин.

Санкції адміністративно-правових норм мають певні особливості, які визначаються характером суспільних відносин, які регулюються адміністративно-правовими нормами. Це насамперед специфічне коло суб'єктів, які уповноважені застосовувати адміністративно-правові санкції: органи виконавчої влади та їх посадові особи.

До особливостей санкцій треба віднести і те, що вони містяться не у всіх адміністративно-правових нормах.

Особливістю є також виключно багатий арсенал засобів адміністративного впливу, розмаїття видів санкцій, а також надання органам та посадовим особам у встановлених межах широких можливостей застосовувати ті заходи впливу, які вони вважають найбільш доцільними та ефективними.

У найбільш систематизованому вигляді перелік адміністративно-правових санкцій, що передбачені чинним законодавством України, закріплено у ст. 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП). До них, зокрема, віднесено: попередження; штраф; оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або був посереднім об'єктом адміністративного проступку; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянину; виправні роботи; адміністративний арешт.

У зв'язку з поширенням заходів адміністративної відповідальності на юридичну особу з'явилися й нові види санкцій, наприклад, обмеження або тимчасова заборона певного виду діяльності, які зафіксовані не у КпАП, а в інших нормативних актах.

§ 2. Зростання ролі адміністративно-правових норм у регулюванні управлінських відносин

У системі права будь-якої держави адміністративно-правові норми посідають особливе місце. Воно зумовлене колом тим суспільних відносин, які підлягають упорядкуванню, охороні та розвитку відповідно до об'єктивних потреб. Це суспільні відносини, які виникають та припиняються у сфері публічного (державного і самоврядного) управління.

Природно, що не всі відносини у сфері публічного управління потребують, з точки зору законодавця, впливу адміністративно-правової норми. Крім того, не всі відносини можуть бути врегульовані з точки зору можливості правового впливу. Тому об'єктом адміністративно-правових норм є тільки ті управлінські відносини, які:

а) об'єктивно потребують правового регулювання;

б) можуть бути врегульовані правовою нормою.

Значна частина суспільних відносин, що виникають у сфері публічного управління, регламентуються іншими правовими засобами: індивідуальними актами (правозастосовчими актами); адміністративними угодами (договорами); деякі відносини — діловими звичаями, адміністративними прецедентами. Певне місце у регулюванні управлінських явищ і процесів посідають також норми неюридичного характеру — політичні, моральні (етичні), корпоративні тощо.

З допомогою адміністративно-правової норми створюється такий режим управління, який мав би виключати будь-яку можливість свавілля з боку суб'єктів владних повноважень. Вони повинні діяти тільки в межах можливості, встановленої правової норми. Тому за всієї значущості інших засобів регулювання управлінських відносин норми адміністративного права є і надалі будуть головним засобом забезпечення належного правового режиму управління.

На сучасному етапі розвитку Української держави метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація такого правового статусу кожної людини, який би забезпечив їй реальне здійснення прав і свобод у сфері державного управління і місцевого самоврядування, а також ефективну протидію перешкодам, які можуть виникнути при цьому.

Визнання людини не просто об'єктом управління, а навпаки, необхідність створення необхідних для її розвитку умов, зумовили виникнення нового підходу до функцій адміністративно-правових норм. Функція — це напрям, в якому відображена службова роль й основне завдання адміністративно-правових норм у певний період суспільного розвитку.

Природно, що одна функція незалежно від рівня суспільного життя завжди притаманна цим правовим нормам — це функція організації та регулювання управлінських відносин.

Деякі адміністративно-правові норми безпосередньо цю функцію не виконують. їх службове призначення в іншому — у сприянні функції організації й регулювання управлінських відносин. Це сприяння здійснюється в результаті або визначення тієї чи іншої ситуації, того чи іншого явища, або презумпції. Перша група норм може бути визначена як норми-дефініції, друга — як норми-презумпції. 116

Тривалий час законодавець не звертав уваги на необхідність норм-дефініцій, і це не сприяло правильному й однаковому застосуванню законів, адекватному їх тлумаченню. Нині становище поступово змінюється, і законодавець дедалі частіше звертається до норм-дефі-ніцій для роз'яснення свого ставлення до того чи іншого поняття, яке використовується в правовому акті.

Норми-презумпції характерні здебільшого для міжнародних договорів, конвенцій, угод, які презумують певні права і свободи громадян, а також покладають певні обов'язки на відповідні органи. Але ці норми, як правило, не мають механізму реалізації. Зокрема, відсутні санкції, які б забезпечили обов'язковість їх виконання. Такі норми з'явилися й у вітчизняному законодавстві. Це пов'язано насамперед зі зміною характеру впливу держави на економіку, головним чином зі зміною характеру планування.

Нарешті, адміністративно-правові норми в деяких випадках можуть здійснювати функції регулятора суспільних відносин не тільки у сфері публічного управління, айв інших сферах. Так, з їх допомогою забезпечується регулювання фінансових, трудових, екологічних та багатьох інших суспільних відносин.

§ 3. Дія адміністративно-правових норм

Дія адміністративно-правових норм пов'язана з наявністю певних меж їх здатності здійснювати той чи інший вплив на регульовані суспільні відносини. Ці межі діють у часі та просторі, а також:розрізняються за колом осіб.

Дія адміністративно-правових норм у часі, як правило, не обмежена певними строками. Це означає, що вони діють до їх офіційної зміни або скасування. Однак можуть передбачатися часові межі дії, наприклад, на період дії надзвичайного стану на визначеній території, тобто на визначений строк.

Для дії адміністративно-правових норм існують загальні правила:

а) адміністративно-правові норми набувають чинності з часу їх доведення до відома виконавців. У окремих випадках вони набувають чинності в строк, визначений у нормативному акті;

б) нормативний акт зворотної сили не має, а винятки щодо цього застерігаються в самому акті.

Питання про дію адміністративно-правової норми в часі має велике практичне значення, тому не дивно, що воно є предметом окремого дослідження науковців¹. Від його правильного вирішення найчастіше залежить, який саме законодавчий або нормативний акт — новий чи старий — застосовуватиметься до конкретних відносин, які імперативні приписи здійснюватимуться.

Питання про вступ адміністративно-правової норми в силу залежить від двох обставин:

1) дати вступу норми в юридичну силу;

2) меж дії норми при вступі в силу.

Питання про межі дії нової норми передбачає три варіанти дії:

0 перспективна — дія щодо фактів, правовідносин, які виникли після вступу норми в силу; 0 негайна — дія щодо правовідносин, які виникли знову чи раніше, але з дати вступу норми в силу; 0 із зворотною силою — дія щодо правовідносин, які знову виникли, та правовідносин, які виникли до вступу норми в силу, але з більш ранньої дати. Щодо встановлення меж зупинення дії норми, яка існувала раніше, можливі три варіанти дії:

0 норма переживає себе, якщо продовжує регулювати відносини, які виникли на її основі після дати вступу в силу нової норми; о норма негайно зупиняє дію щодо відносин, які раніше регулювалися нею, з дати втрати нормою юридичної сили; 0 норма достроково зупиняє дію і таким чином впливає на правовідносини, які раніше регулювалися цією нормою, а потім стали регулюватися новою нормою із зворотною силою. Як правило, слід керуватися таким принципом: негайна дія норми — це загальне правило, а допущення переживання старої норми, надання зворотної сили новій повинно бути застережено актом уповноваженого органу.

Дія адміністративно-правових норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. Такою територією дії норм можуть бути окремі економічні зони. Іноді адміністративно-правові норми діють на території декількох держав відповідно до двосторонніх та багатосторонніх угод. Можливий «вихід» таких норм за межі державного кордону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном. У межах України дія адміністративно-правових норм поширюється також на іноземців.

Дія адміністративно-правових норм у просторі пов'язана зі статусом органу, який видав акт. Виходячи з цього, розрізняють:

0 норми, які діють на всій території України або в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць;

о норми загального і галузевого характеру;

0 норми актів локального (внутрішньоорганізаційного) характеру.

Дія адміністративно-правових норм за колом осіб розрізняється залежно від їх поширення на всіх громадян або на окремі їх групи (військовослужбовців, біженців, пасажирів, працівників окремих міністерств), тобто на так званих спеціальних суб'єктів адміністративного права.

§ 4. Види адміністративно-правових норм

Значна увага у теорії адміністративного права приділяється класифікації норм адміністративного права. Класифікація норм — це розподіл їх на види (групи) залежно від обраного критерію (ознаки).

Правильне розмежування адміністративно-правових норм має важливе теоретичне та практичне значення. Воно дає змогу чіткіше відобразити характер адміністративно-правового регулювання та обрати найбільш доцільні для конкретних об'єктів регулювання правові засоби.

Найбільш практично значущою є класифікація видів норм адміністративного права за наступними ознаками.

1. За способом правового регулювання поведінки суб'єктів необхідно розрізняти: норми-завдання, норми-принципи, норми-дефініції, норми установчі, норми загальнокомпетенційні (статусні), норми-доручення, норми-стимули, норми-рекомендації, норми договірні, норми-заборони, норми-санкції, норми-стандарти та нормативи. Ці норми дають можливість створювати різноманітні комбінації для розпорядчого, дозвільного, регламентаційного та інших способів правового регулювання.

0 Норми-завдання містять нормативну орієнтацію розвитку галузей, сфер управління та регулювання, інших об'єктів, а також виступають орієнтиром діяльності суб'єктів адміністративного права. До норм-завдань можна віднести програми, плани, які є нормами тривалої дії.

0 Норми-принципи виражають стійкі сутнісні характеристики як суб'єктів, так і об'єктів управління.

0 Норми-дефініції дають нормативні визначення, обов'язкові для застосування в тексті закону або іншого правового акту.

О Норми установчі характеризуються перетворюючим потенціалом та виражаються у формуванні управлінських структур, фінансово-господарських комплексів.

0 Норми компетенційні окреслюють статус, права, обов'язки та відповідальність суб'єктів адміністративного права. Найчастіше вони містяться в положеннях про органи, посадових осіб.

0 Норми-доручення означають вказівки щодо рішень або дій, вибір яких може бути більш вільним.

0 Норми-стимули заохочують розвиток та діяльність права у тому напрямі, яке вважають важливим та корисним органи, що приймають адміністративно-правові акти.

0 Близькими до них є норми-рекомендації (типу організаційно-методичних, науково-методичних та інших), які містять поради щодо раціональних дій. 0 Своєрідність договірних норм полягає в їх природі як узгоджених норм рівних партнерів з добровільно прийнятими зобов'язаннями.

0 Норми-заборони містять застереження щодо можливих неправомірних дій, норми-санкції — вказівки на заходи відповідальності щодо винних осіб або органів.

0 Норми-стандарти містять техніко-економічні, соціальні, екологічні, технологічні та інші нормативи техніко-юридичного характеру.

2. За регулятивною спрямованістю адміністративно-правові норми поділяються на матеріальні норми та процесуальні норми. Розмежування матеріальних та процесуальних норм має надзвичайно важливе значення для адміністративного права.

Матеріальні норми адміністративного права встановлюють юридичні межі та обсяг правового регулювання, визначають права, обов'язки та відповідальність учасників регульованих суспільних відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. Переважна більшість процесуальних норм адміністративного права сприяє реалізації матеріальних норм, оскільки регламентує процедуру (процес, порядок) реалізації прав та здійснення обов'язків, встановлених матеріальними нормами. Існують і процесуальні норми, котрі мають цілком «автономне» значення, тобто не зв'язані безпосередньо з потребами реалізації матеріальних норм (наприклад, норми, що регулюють процесуальні відносини в адміністративному судочинстві).

Залежно від того, які відносини регулюють процесуальні норми адміністративного права («позитивні» чи відносини, які виникають у зв'язку з правопорушеннями), можна виділити:

0 адміністративно-процедурні норми (які забезпечують порядок реалізації норм у сфері публічного управління, внутрішньо-організаційної і контрольної діяльності);

0 адміністративно-юрисдикційні норми (які забезпечують порядок реалізації норм щодо розгляду справ про адміністративне правопорушення чи інше правопорушення, яке перебуває у сфері адміністративно-правового регулювання). Російський учений Ю. О. Тихомиров пропонує додатково виділяти серед адміністративно-процесуальних норм наступні:

0 адміністративно-ієрархічні норми, які сприяють розглядуспорів у порядку підлеглості;

0 адміністративно-юрисдикційні з використанням судових процедур (цю групу норм виділяють прихильники такої точки зору за аналогією з цивільним та кримінальним процесуальним правом);

0 функціонально-процесуальні, присвячені порядку діяльності у певній сфері (вони регламентують «позитивну» діяльність суб'єктів управління);

0 регламентні, які вводять організаційні регламенти, розпорядки, правила.

3. За формою припису (деякі автори називають цей критерій інакше — за юридичним змістом, за формою вираження²), виділяють наступні види норм:

0 зобов'язуючі (приписні), що містять юридичну вказівку діяти

відповідним чином у передбачених нормою умовах; 0 забороняючі (категоричні, імперативні), що містять заборону на вчинення тих чи інших дій в умовах, які визначаються даною нормою. Заборони можуть мати загальний або спеціальний характер;

О уповноважуючі (дозволяючі, дозвільні, диспозитивні), що передбачають можливість адресата діяти у рамках вимог даної норми на власний розсуд, але з дотриманням правового режиму, нею встановленого. Такі дозволи дають можливість вибору того чи іншого варіанту дії у межах певного правового режиму, який створюється даною нормою;

0 стимулюючі (заохочувальні), що забезпечують відповідну поведінку з допомогою певних засобів матеріального або морального заохочення учасників регульованих відносин;

0 рекомендаційні, що дають можливість обирати найбільш доцільні варіанти розв'язання певних завдань. Особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, які містяться у цих нормах, не мають юридично обов'язкового характеру. Такі норми не містять прямих приписів.

4. За адресатом приписів (інколи цей критерій називають інакше — з точки зору становища учасників правовідносин¹) можна виділити норми, які регламентують:

0 права й обов'язки громадян у сфері державного управління та в інших сферах, що регулюються адміністративним правом;

0 окремі аспекти функціонування різних недержавних об'єднань, підприємств, закладів;

0 правове становище підприємств, установ, організацій;

0 взаємні права і обов'язки суб'єктів, які не підпорядковані один одному;

0 адміністративно-правовий статус громадських об'єднань;

0 питання організації та діяльності державних установ та підприємств;

0 адміністративно-правовий статус державних службовців;

0 організацію та діяльність різних ланок апарату державного управління (системи органів виконавчої влади);

0 порядок взаємодії державних і недержавних органів.

5. За обсягом регулювання (деякі автори називають цей критерій інакше — за ступенем загальності) адміністративно-правові норми поділяються на:

О загальні, які поширюються на всі сфери та галузі державного управління, місцевого самоврядування і які регламентують найбільш важливі питання реалізації публічної влади;

0 міжгалузеві, які регламентують ті або інші сфери управлінської діяльності, котрі є загальними або суміжними для всіх галузей державного управління та мають при цьому спеціальний характер;

0 галузеві, які регламентують ті або інші сфери управлінських відносин, що виникають у межах галузей, закріплених за органами виконавчої влади галузевої компетенції;

0 місцеві, що містяться в актах місцевих органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування.

6. За змістом адміністративно-правові норми можна об'єднати у відносно самостійні правові інститути¹. Правовий інститут означає сукупність певних норм, об'єднаних однорідністю врегульованих ними суспільних відносин.

7. За порядком дії у часі, просторі та за колом осіб адміністративно-правові норми поділяються:

0 за порядком дії у часі — на: тимчасові; постійні (безстрокові); надзвичайні;

0 за порядком дії у просторі — на: норми, які діють на території України, норми місцевого характеру; норми загального і галузевого характеру; норми локального характеру;

0 за порядком дії за колом осіб — на: норми, що поширюються на усіх громадян; норми, що поширюються на окремі соціальні групи (військовослужбовців і т. ін.).

8. За повнотою викладених приписів розглядувані норми поділяються на:

0 визначені (мають повно викладене правило поведінки);

0 відсилочні (викладають правило поведінки неповно, відсилаючи до інших норм або правових актів);

0 бланкетні (передбачають, що відповідне правило поведінки встановлюється іншим уповноваженим суб'єктом).

Крім того, адміністративно-правові норми можна поділити:

0 за юридичною силою — на: викладені в законах; указах; постановах; рішеннях; наказах тощо. Деякі автори пропонують за вказаним критерієм більш вузьку класифікацію: законодавчі; підзаконні; галузеві (відомчі); локальні¹.

0 за характером юридичного захисту — на: норми, які захищаються адміністративними санкціями; норми, що захищаються дисциплінарними санкціями. Інколи пропонуються й інші класифікаційні групи адміністративно-правових норм. Наприклад, вони можуть мати або внутрішньоси-стемний (їх дія поширюється тільки на нижчі ланки системи виконавчої влади), або загальнообов'язковий (їх дія поширюється на всіх учасників регульованих відносин) характер² і т. ін.

Глава 7. Система адміністративного права та його місце в українській правовій системі

§ 1. Система адміністративного права: поняття і зміст

Поняття системи адміністративного права в адміністративно-правовій науці ще остаточно не визначено. Наприкінці XIX ст. воно взагалі ототожнювалося з поняттям науки адміністративного права¹, хоча те, що за основу останньої береться система галузі права, не свідчить про їх повний збіг.

За радянських часів відповідно до панівного тоді нормативістсько-го підходу система права, складовою якої є система адміністративного права, ототожнювалася з поняттям права. Але якщо право — система норм і система права — те саме, то виходить, що ці поняття тотожні.

Вихід із цієї ситуації на початку 90-х років минулого століття запропонував Р. 3. Лівшиць. Він обгрунтував — на відміну від суто нор-мативістського розуміння — визначення права, звівши його зміст до трьох компонентів: 1) ідей; 2) норм; 3) суспільних відносин². Це дало змогу розрізняти поняття «право» і «система права», «право» і «закон», «право» і «законодавство».

Однією із самостійних частин правової системи України є галузь адміністративного права, яка згідно з новим підходом об'єднує, зокрема, правові принципи, норми права, що регулюють певне коло суспільних відносин. Водночас адміністративне право утворює певну систему норм, оскільки об'єднує відносно самостійні складові — підгалузі та інститути права.

Отже, поняття «система адміністративного права» означає внутрішню єдність цієї правової галузі, яка відображає послідовне розміщення і взаємозв'язок її структурних елементів (частин) — підгалузей права і правових інститутів, що складаються із певних сукупностей однорідних норм.

Щодо внутрішнього поділу системи адміністративного права заслуговує на увагу позиція російського вченого-адміністративіста К. С Бельського, який виокремлює у цій системі такі підгалузі, як управлінське право, поліцейське право і право адміністративної юстиції, називаючи їх складовими елементами функціонального поділу системи адміністративного права¹.

Проте запропонована диференціація є спірною. Зокрема, юрис-дикційною (тобто фактично поліцейською) діяльністю у сфері державного управління займаються не лише органи внутрішніх справ, а й різні інші органи виконавчої влади (посадові особи), а також органи місцевого самоврядування. Більше того, застосування примусової дії норм права (що знову ж пов'язане з поліцейською діяльністю) є органічною функцією державного управління, а відтак не повинно відмежовуватися від управління. Отже, такий поділ системи адміністративного права має суперечливий характер і вимагає подальшого вивчення.

Існують інші критерії внутрішньої диференціації системи адміністративного права: інституційний, галузевий, процесуальний (тобто поділ норм адміністративного права на матеріальні та процесуальні).

Поділ на підгалузі та інститути є певною мірою умовним. Адже адміністративне право, як і право в цілому, є цілісною матерією, кожен елемент якої невід'ємний від інших. Тому одні й ті самі норми можуть одночасно стосуватися різних правових інститутів або підгалузей адміністративного права.

Традиційно головним критерієм об'єднання адміністративно-правових норм та їх розподілу по структурних частинах є предмет правового регулювання. Відповідно побудована система передбачає виокремлення правових інститутів, що об'єднуються в загальну й особливу частини адміністративного права.

До загальної частини адміністративного права відносять норми (у тому числі правові принципи), що діють у всіх сферах організації і функціонування публічного управління. Тобто вона об'єднує найбільш типове, загальне у правовому регулюванні зазначеної сфери.

Особливу частину адміністративного права утворюють норми, що регулюють конкретні сфери й галузі управлінської діяльності. Іноді говорять ще про спеціальну частину, під якою розуміють, наприклад, норми, що регулюють здійснення адміністративної діяльності органами внутрішніх справ¹.

Сучасна система українського адміністративного права у зв'язку із розвитком суспільних відносин зазнає істотних змін, наповнюється новим змістом. З'являються і розвиваються нові правові інститути: державної служби, адміністративно-правових режимів, адміністративної юстиції, державного управління в галузі приватизації, антимонопольного регулювання тощо. Починають говорити і про інститут адміністративних (управлінських) послуг.

На цей час систему адміністративного права загалом можна представити наступним чином.

1. Загальна частина адміністративного права об'єднує норми, що регулюють:

0 принципи державного управління;

оправове становище суб'єктів адміністративного права (громадян, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій);

0 державну службу;

0 форми і методи управлінської діяльності;

0 адміністративно-правові режими (надзвичайний, воєнного стану, митний тощо);

0 адміністративний примус;

0 засоби забезпечення законності в державному управлінні;

0 адміністративний процес, включаючи адміністративне судочинство.

2. Особлива частина адміністративного права містить норми, що регулюють:

0 управління економікою, промисловістю, агропромисловим комплексом;

0 управління в соціально-культурній галузі (освіта, наука тощо);

0 управління у сфері адміністративно-політичної діяльності (внутрішні справи, юстиція, зовнішні відносини тощо);

0 міжгалузеве управління (статистика, стандартизація, ціноутворення тощо).

Зміст загальної і особливої частин адміністративного права становить органічне єдине ціле. Норми загальної частини застосовуються до всіх інститутів особливої частини. Наприклад, загальні правила, що регулюють порядок підготовки, видання, набуття чинності та дію правових актів управління, реалізуються у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності органів управління у всіх галузях соціально-культурного будівництва з урахуванням їх специфіки.

При цьому виокремлення структурних елементів у системі адміністративного права дає змогу краще зрозуміти принципи і механізм адміністративно-правового регулювання. Виходячи з цього, заслуговують на висвітлення ще не до кінця з'ясовані у правовій науці питання про підстави розмежування підгалузей та інститутів адміністративного права.

§ 2. Підгалузі та інститути в системі адміністративного права

Багатоманітність суспільних відносин, що становлять предмет адміністративного права, зумовлює виділення в системі цієї галузі відносно самостійних елементів. Останні виступають у вигляді сукупностей норм (так званих нормативних утворень), які мають назву підгалузей та інститутів адміністративного права.

Підгалузь адміністративного права — це сукупність правових норм, що регулює суспільні відносини в певній сфері, котра виокремлюється в межах загального предмета адміністративного права.

Поділ відносин, що становлять предмет адміністративного права, на сфери може здійснюватися за різними критеріями. Наприклад, окремі підгалузі адміністративного права можуть формуватися залежно від сфер державного управління. Зокрема, державне управління поділяється на державне управління у сфері економіки, державне управління у сфері соціально-культурного будівництва та державне управління у сфері адміністративно-політичного будівництва. У свою чергу, така велика сфера державного управління, як управління економікою, може бути поділена на державне управління в різних галузях промисловості, сільського господарства, будівництва, енергетики, транспорту, зв'язку тощо.

Відповідно до такого поділу відбувається і поділ правових норм, з допомогою яких здійснюється правове регулювання у відповідній галузі державного управління. Звідси можуть виділятися такі підгалузі адміністративного права, як будівельне право, транспортне право, енергетичне право тощо.

При цьому зазначені підгалузі адміністративного права можуть стати основою однойменних комплексних галузей права, якщо для регулювання певного виду суспільних відносин додатково використовуються методи інших галузей права, зокрема цивільного. При поділі за згаданим критерієм підгалузей адміністративного права буде стільки, скільки виокремлено самостійних сфер і галузей державного управління.

Водночас у системі адміністративного права існують певні сукупності норм, які використовуються для регулювання державного управління незалежно від його конкретних сфер, але за умови достатнього рівня однорідності регульованих суспільних відносин. Такі сукупності норм дістали назву інститутів адміністративного права. Про них йшлося у попередньому параграфі, зокрема, при характеристиці змісту загальної частини адміністративного права.

Крім інститутів, практичне значення мають такі нормативні утворення, котрі виступають як допоміжні «будівельні конструкції» для інститутів і підгалузей адміністративного права. Такі утворення можна умовно назвати субінститутами.

Відповідно до структури суспільних відносин у сфері державного управління серед субінститутів адміністративного права можна виділити групи норм, що визначають:

0 правовий статус суб'єктів — носіїв владних повноважень;

0 правовий статус суб'єктів, котрі не мають владних повноважень;

0 методи державного управління;

0 форми державного управління;

0 процедури державного управління;

0 механізм забезпечення режиму законності в державному управлінні.

Наприклад, до групи субінститутів, що визначають правовий статус суб'єктів — носіїв владних повноважень, мають бути віднесені субінститут центральних органів виконавчої влади, субінститут місцевих державних адміністрацій тощо.

У свою чергу, субінститут центральних органів виконавчої влади являє собою сукупність адміністративно-правових норм, що визначають правовий статус міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких поширюється на всю територію країни. Норми цього субінституту, зокрема, містяться у Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, затвердженому Указом Президента України від 12.03.1996 p., а також в Указі Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15.12.1999 р.

Субінститут місцевих державних адміністрацій утворюють норми, якими визначається правовий статус обласних і районних державних адміністрацій. Норми цього субінституту містяться переважно у Законі України «Про місцеві державні адміністрації».

До групи субінститутів, що визначають методи державного управління, входять субінститути реєстрації, ліцензування, дозвільної системи тощо.

Деякі з цих субінститутів оформлені у вигляді окремих законодавчих актів, а деякі складаються з норм, що містяться у різних нормативно-правових актах. Наприклад, у Законі України «Про ліцензування окремих видів господарської діяльності» закріплено інститут ліцензування, описано загальні правила і порядок цієї діяльності, статус органів ліцензування, окреслено сфери використання такого методу державного управління, як ліцензування тощо. Так само можна розкрити зміст інших згаданих груп субінститутів адміністративного права.

Оскільки кожен субінститут адміністративного права при його використанні для правового регулювання у конкретній сфері державного управління набуває характерних рис, притаманних цій сфері, то на основі багатьох субінститутів адміністративного права можна сформувати низку підгалузей, об'єднавши в них норми саме за ознакою їх зв'язку з певним субінститутом.

Так, службове право (право публічної служби) як підгалузь адміністративного права об'єднує всі норми, що регулюють питання проходження служби в різних органах — державна служба в органах виконавчої влади, служба у Збройних Силах України, служба в органах внутрішніх справ, дипломатична служба, служба в органах місцевого самоврядування тощо. Адміністративно-деліктне право як підгалузь адміністративного права утворюють норми, що регулюють відносини адміністративної відповідальності в різних сферах державного управління; адміністративно-процедурне право — норми, що регулюють процедури діяльності органів виконавчої влади тощо.

Оскільки субінститути адміністративного права самостійного значення не мають, то вони завжди перебувають під вирішальним впливом структурних елементів системи адміністративного права — його інститутів і підгалузей. Це підтверджує тезу про внутрішню єдність, цілісність системи адміністративного права.

§ 3. Адміністративне право — галузь публічного права