Галузеві особливості методу

Широко використовуваний адміністративним правом імперативний метод правового регулювання дістає відображення у певних специфічних способах регулювання суспільних відносин, що перебувають у сфері дії адміністративного права. Зокрема, в регулюванні управлінських відносин між органами виконавчої влади та у внутрішній організації цих органів широко використовується такий спеціальний спосіб правового регулювання, як встановлення субординації. Він необхідний для організації управлінського процесу, визначення співпідпорядкованості суб'єктів адміністративно-правових відносин і тому залишається одним з провідних у змісті адміністративно-правового регулювання.

Через використання даного способу регулювання у відносинах між керованим об'єктом і керуючим суб'єктом закріплюється стан підлеглості, що й означає наявність відносин субординації між ними. Без застосування цього способу регулювання управлінських відносин неможливо налагодити чітку і життєздатну систему управління. Причому в регулюванні цієї системи застосовується згадуваний вище принцип, згідно з яким державним органам, органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам дозволено лише те, що прямо передбачено законом.

Спосіб встановлення субординації має доповнюватися координацією та реординацією.

Спосіб встановлення координації полягає в закріпленні можливостей узгодження управлінських дій між кількома органами одного структурного рівня для досягнення загальної мети. Цей спосіб використовується переважно в регулюванні суспільних відносин, учасники яких знаходяться на одному організаційно-правовому рівні. Між цими органами відсутні субординаційні відносини. Вони вільні у виборі засобів виконання управлінських функцій, формулюванні мети та постановці завдань.

Спосіб встановлення реординації у відносинах в системі управління полягає в наданні керованому об'єкту, зокрема, права вимагати від керуючого суб'єкта створення необхідних для його діяльності умов (матеріальних, організаційних тощо).

Часто цей метод застосовується в регулюванні стосунків між органами однієї системи, до якої входять як керуючі, так і керовані суб'єкти правовідносин. Наприклад, при створенні в системі міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади нових територіальних місцевих органів необхідно спочатку створити достатні умови для їх функціонування. Призначений на посаду керівник нового органу повинен мати право вимагати від органу (навіть вищого за рівнем) підтримки в організаційно-штатному, кадровому, матеріально-технічному забезпеченні.

Встановлення реординаційних відносин — відносно нова риса методу адміністративного права. Вона не вичерпується вищенаведеними варіантами застосування і буде окремо розглянута у наступному параграфі.

Завершуючи характеристику галузевих особливостей методу адміністративного права, важливо наголосити, що поряд з переважним застосуванням рис імперативного методу в адміністративно-правовому регулюванні суспільних відносин не виключається використання окремих елементів диспозитивного методу, котрий іманентний, як відомо, галузі цивільного права. Зокрема, перспективним є встановлення можливостей застосування різних форм адміністративного договору (угоди) в управлінських відносинах. Під адміністративним договором треба розуміти дво- або багатосторонню угоду між суб'єктами управлінських відносин з приводу форм і засобів спільної реалізації покладених на них повноважень (прав і обов'язків).

Договірні форми можуть активніше використовуватися у відносинах між органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, наприклад, під час передачі управління об'єктом від органу місцевого самоврядування міста районній державній адміністрації (докладніше про це — у § 4 гл. 16 цього підручника).

§ 4. Сучасна трансформація методу адміністративного права

Традиційний для адміністративного права імперативний метод регулювання істотно доповнюється елементами диспозитивного методу. Зокрема, дедалі більшого значення набуває використання загальних дозволів, що може розцінюватись як ключовий напрям трансформації методу цієї галузі права, що відбувається в сучасних умовах її розвитку і реформування.

Яскравим прикладом використання в адміністративно-правовому регулюванні загальних дозволів є надання громадянам величезного масиву прав, які випливають з конституційних прав громадян.

У регулюванні відносин між органами виконавчої влади і громадянами з приводу реалізації зазначених прав встановлюється реорди-нація, сутність якої полягає в тому, що:

а) з одного боку, громадянам як підвладним об'єктам надаються права вимагати від суб'єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян,

б) з іншого — на зазначених суб'єктів законом покладаються чіткі обов'язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог з боку громадян.

Водночас забезпечується суворий режим дотримання суб'єктами виконавчої влади взятих на себе обов'язків за допомогою засобів адміністративного оскарження їхніх актів і дій та судового захисту порушених цими актами або діями прав і свобод громадян.

Відчутне посилення цієї нової риси методу адміністративного права дає змогу загалом говорити про створення якісно відмінного від колишнього адміністративно-правового режиму регулювання відносин між державою, її органами, посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин стає в певному сенсі рівноцінною стороною у стосунках з державою.

Забезпечення подібної рівноцінності повинно становити одну з найважливіших характеристик адміністративно-правового регулювання, що тісно пов'язана із застосуванням диспозитивного методу. Адже випадків, коли встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність обов'язків при належному юридичному захисті сторін адміністративних правовідносин, буде дедалі більше. Саме це, як свідчить світовий досвід, характеризує демократичні держави.

З огляду на це сучасна трансформація методу адміністративного права засвідчує його змішану природу, тобто органічне поєднання в ньому типових ознак як імперативного, так і диспозитивного методів правового регулювання.

Переконливою ілюстрацією суттєвої зміни правового становища сторін адміністративно-правових відносин в результаті трансформації методу адміністративного права є модель правового регулювання такого нового виду діяльності органів виконавчої влади (а також органів місцевого самоврядування), як надання ними адміністративних (управлінських) послуг громадянам і юридичним особам.

Щодо поняття адміністративних послуг вітчизняна правова наука загальноприйнятої позиції ще не виробила. Більше того, сам термін «адміністративні послуги» поки що не сприйнятий всіма українськими ученими і практикою¹.

Водночас термін «адміністративні послуги» спрямований не на виокремлення нового виду відносин між державними органами і приватними (фізичними і юридичними) особами, а на змістовну переоцінку характеру їхніх взаємовідносин. Адже владне розпорядництво з боку державних органів, їх посадових осіб — це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами адміністративних послуг останнім — зовсім інший.

Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. І це цілком закономірно, оскільки сама державна влада — це реалізація не тільки пра-вомочностей, що зобов'язують громадянина, а й виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов'язків з її боку з'являтиметься дедалі більше в міру подальшої демократизації Української держави.