Поняття державного управління

Державне управління, хоч і є окремим видом діяльності держави, проте не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Державне управління у тому чи іншому обсязі виявляється у діяльності різних державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади.

Цілком закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є провідним напрямом діяльності, оскільки саме ця гілка влади за своєю природою має управлінську спрямованість.

Для органів інших гілок державної влади — законодавчої і судової, а також решти державних органів (наприклад, органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо), як і для деяких державних організацій (наприклад, Національного банку), здійснення державного управління має допоміжне значення щодо їх основних завдань і функцій, позаяк обмежується суто внутрішньооргані-заційними рамками. І хоча в цих випадках також правомірно говорити про державне управління як особливий вид державної діяльності, проте необхідно бачити похідний, певною мірою обслуговуючий характер подібного управління.

Очевидна різниця між розглянутими аспектами вузького розуміння державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади державне управління означає фактично здійснення повноважень виконавчої влади, а державне управління, що здійснюється всередині як самих органів виконавчої влади, так і решти державних органів, до цих повноважень жодним чином не стосується. Виходячи з цього доцільно при використанні у науковому і нормо-творчому обігу поняття «державне управління» враховувати, що державне управління фактично реалізується:

по-перше, у сфері виконавчої влади, тобто з боку тільки органів виконавчої влади щодо будь-яких зовнішніх керованих об'єктів;

по-друге, у внутрішньоорганізаційній сфері, тобто з боку апарату всіх державних органів (включаючи органи виконавчої влади) як щодо самих цих органів, так і щодо підлеглих їм ланок.

Отже, поняття державного управління в адміністративному праві слід визначати як нормотворчу і розпорядчу діяльність органів виконавчої влади з метою владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, а також внутрішньоорганізаційну діяльність апарату всіх державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень. З огляду на те, що тлумачення державного управління органічно пов'язане з реалізацією виконавчої влади, багатьма сучасними авторами допускається пряме чи опосередковане змішування відповідних понять. Тому це питання потребує окремого розгляду.

§ 4. Співвідношення державного управління і виконавчої влади

Тенденцію до змішування понять «державне управління» і «виконавча влада» можна пояснити тим, що той вид діяльності держави, котрий в радянський період визначався як державне управління, вітчизняні фахівці почали механічно ототожнювати з реалізацією виконавчої влади. Це цілком допустимо в окремих випадках, але неприйнятно з наукової точки зору.

Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади, як зазначено у попередньому параграфі, реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба пам'ятати, що сама по собі «влада» та «реалізація влади» — не тотожні явища: тут приблизно така ж залежність, як і при співвіднесенні категорій «функція» і «функціонування», тобто вона більш характерна для співвідношення між статикою і динамікою.

Але зовсім інша справа, коли йдеться про реалізацію багатьох інших повноважень виконавчої влади, наприклад, у частині:

а) надання адміністративних (управлінських) послуг;

б) справляння податків чи інших обов'язкових зборів;

в) застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень щодо правопорушників тощо.

У всіх цих та аналогічних випадках у діяльності органів виконавчої влади немає ознак державного управління — звичайно, у власне науковому тлумаченні цього поняття, котре означає здійснення владно-організуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою їх спрямування і впорядкування. Хоча не можна не бачити, що зазначена діяльність виявляється у цілому в сфері державного управління, тобто так чи інакше сприяє або пов'язана з реалізацією усіх основних цілей, завдань і функцій управлінського впливу з боку органів виконавчої влади.

Отже, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних інших формах державної діяльності. У свою чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади. Тобто дані явища і категорії за своїм змістом не збігаються. їх співвідношення виглядає так.

І. Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме: 0 в ході реалізації їх повноважень щодо керованих об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального і т. ін.) середовища; 0 в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать; 0 в ході керівництва вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів; 0 в ході керівництва роботою державних службовців всередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до згадуваної раніше внутрішньоорга-нізаційної сфери); 2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме: 0 всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади — в ході керівництва роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо); 0 всередині державних підприємств, установ і організацій — в ході керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями стосуються згадуваного внутрішньоорганізацій-ного управління); 0 з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами; <> з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб.

II. Сфера виконавчої влади визначається тим, що:

1) поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (тобто державного управління), значне місце посідають ті напрями, в яких відсутні характерні ознаки поняття «державне управління». Крім перелічених вище прикладів «неуправлінської частини» діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації виконавчої влади також слід обов'язково виходити з його конкретного змісту, а точніше, зі змісту закріплених за даними органами функцій і повноважень — на предмет з'ясування їх управлінської чи неуправлінської спрямованості;

2) у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демократичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й окремими недержавними суб'єктами — адже повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою;

а) по-перше, органам місцевого самоврядування;

б) по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям) тощо.

Слід зробити висновок, що як державне управління у певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча влада у певній своїй частині реалізується (або може реалізовуватися) поза межами державного управління.

§ 5. Державне регулювання і державне управління: співвідношення понять

Поняття державного регулювання досить часто використовується в наукових дослідженнях, політичній літературі, у науково-популярних виданнях, а також деяких нормативних актах. Незважаючи на це, воно залишається не до кінця визначеним, що призводить до різного тлумачення самого явища, а відтак до невизначеності його сутності.

Найчастіше поняття державного регулювання використовується поряд з поняттям державного управління. Співвідношення між ними або не визначається вченими, або розкривається залежно від їхніх позицій щодо загальних уявлень про форми та методи діяльності держави.

Співвідношення між поняттями «державне регулювання» та «державне управління» доцільно розглядати як похідне від тлумачення загальних категорій «регулювання» й «управління».