Цели и задачи программы. 1 страница

Цели программы формулируются как качественным образом, так

в виде измеримых целевых показателей, достижение которых при-рочено к определенным срокам.

Главная цель программы выражается в виде задачи удовлетворе-ия потребностей в программном продукте на уровне, достаточном для гшения исходной проблемы, породившей программу. Система целей

задач должна быть представлена в виде развернутой взаимосвязан-■й совокупности, ранжированной по уровням и по значимости. Это

Втачает, что цели и задачи программы должны быть не только сфор-улированы, но и упорядочены, где каждой целью порождаются под­ели более низкого уровня, т.е. она раскладывается на составляющие и ноть до перехода к некоторым элементарным целям, не подлежащим Ььнейшему делению.

11ели программы должны быть объединены в совокупность, обла-

тую свойством полноты (учет всех целей, вытекающих из глав-

ной и сопутствующих ей) и упорядоченности (установление последо­вательности достижения целей и степени их важности). 3. Этапы реализации программы.

В данном разделе весь период осуществления программы разде­ляется на несколько этапов, характеризуемых выполнением и завер­шением определенного объема работ, а также достижением промежу­точных целей программы. Количество этапов и содержание работ на каждом этапе осуществления программы зависят от характера реша­емой проблемы и общей продолжительности программного периода. Выделение этапов способствует облегчению управления программой и контроля за ее реализацией.

4. Инвестиционные проекты, входящие в программу. Крупные комплексные программы федерального, регионального, отраслевого уровня могут включать в качестве составной части отно­сительно самостоятельные научно-технические, производственно-технологические, социальные и другие виды инвестиционных проек­тов, осуществление которых способствует реализации программы или является составной частью проведения программы в жизнь. Особен­ность таких проектов заключается в том, что они требуют для своего претворения крупных вложений капитала, инвестиций, обеспечива­емых за счет ресурсных источников программы.

При этом такие инвестиционные проекты не только обеспечива­ют решение программной проблемы, но дают определенный положи­тельный эффект, выходящий за пределы программы и представляющий интерес для экономики в целом.

Здесь перечисляются и характеризуются подобные инвестицион­ные проекты программы, представляющие ее ведущие звенья. Сово­купность инвестиционных проектов, входящих в программу, отража­ет ее инвестиционную направленность, стратегию.

Все рассмотренные выше четыре раздела образуют своего рода концепцию, генеральный замысел программы, позволяющий судить о ее целевой направленности, обоснованности, этапности, реализу­емости. Последующие разделы характеризуют конкретное содержание программных мероприятий по претворению программы в жизнь, дости жению программных целей.

5. Содержание подпрограмм, составляющих программу. Мероприятия программы объединяются в отдельные блоки, назы ваемые подпрограммами. Подпрограмма представляет совокупность про граммных мероприятий, работ, объединенных в единый комплекс по при знаку их общности. Обычно в программах выделяются подпрограммы: — отраслевые, содержащие мероприятия, связанные с ключеиы ми отраслями экономики, от которых зависит осуществление программы

Например, подпрограммы проведения геолого-разведочных работ, производства и/или реализации технологий, приобретения или про­дажи техники и оборудования;

—территориальные, объединяющие программные мероприятия, проводимые в рамках отдельной территории или связанные с решени­ем территориальных проблем, которые являются частью общей про­граммной проблемы;

—социальные, характеризующие меры по решению социальных задач программы.

Можно выделить и функциональные подпрограммы, ориентиру­ющиеся на выполнение функций, с которыми связан и от которых зави­сит исход программы (экологические подпрограммы, меры по созда­нию и развитию инфраструктуры в зоне действия программы).

Крупномасштабные комплексные целевые программы в современ­ных условиях так или иначе связаны с развитием внешнеэкономических Отношений. Учитывая особую значимость этого аспекта для реализации ряда программ, а также специфику программных мероприятий внешне­экономического характера, их следует выделять в виде отдельной под-Программы или специального раздела программы. Мероприятия в облас­ти внешнеэкономических связей реализуются в таких сферах сотрудни­чества, как экспорт-импорт товаров и услуг, международная передача Технологий, техническое содействие и помощь, организация совместных Предприятий, привлечение иностранного капитала.

6. Ресурсное обеспечение программы.

От реальности, эффективности ресурсного обеспечения зависит Судьба всей программы. Ресурсное обеспечение должно охватывать все |о;шожные ресурсы (материальные, трудовые, природные, финансо­во, информационные), необходимые для осуществления программы Ни исех ее этапах, начиная от разработки и завершая выпуском и потреб-■ппем программного продукта, ликвидацией возможных неблаго­приятных последствий реализации программы. Ресурсное обеспечение Вобходимо распределить во времени и согласовать с мероприятиями fcrx подразделов программы и входящих в ее состав инвестиционных Воектов.

Состав ресурсного обеспечения программы формируется исходя рк из потребностей программы в разного рода ресурсах, так и в соот-■ствии с наличием источников обеспечения этих потребностей. цребности определяются исходя из содержания и масштабности коириятий и видов ресурсного обеспечения, базируясь на нормати-Н| расходования ресурсов.

Источники ресурсного обеспечения устанавливаются с учетом i | ii.noii возможности их использования и достижения требуемой

полноты ресурсного обеспечения. При осуществлении программ государственного значения в качестве источников ресурсного обеспе­чения выступают средства федерального бюджета, бюджетов субъек­тов Федерации, местных бюджетов, хозяйствующих субъектов, заин­тересованных в программе, а также привлекаемые внутренние и внешние кредиты, займы со стороны банков и других финансовых институтов, вложения капитала в проекты программы различными инвесторами. Государственные, региональные, местные органы могут способствовать расширению источников ресурсного обеспечения посредством введения льгот для субъектов, вкладывающих средства в программу.

Научное обеспечение как вид ресурсного обеспечения программы должно выступать в качестве научного задела программы и в опреде­ленной степени предшествовать ее реализации, быть элементом ее обо­снования и разработки. Под научным обеспечением понимается фор­мирование, создание научно-информационного потенциала в виде результатов исследований и разработок, необходимых для осущест­вления программы.

7. Организационно-экономический механизм осуществления
программы.

Весь цикл осуществления программы требует организации про­цессов внешнего управления и самоуправления, контроля за ходом воплощения программной идеи в жизнь. С этой целью еще в процессе формирования программного заказа должен быть продуман и пред­ставлен в проекте программы организационно-экономический меха­низм осуществления программы в виде предусмотренного программой способа организации и вида организационных структур, органов управ­ления, их функций и полномочий, а также мер по созданию экономи-ческой заинтересованности участников, исполнителей в успешной реа­лизации программы.

8. Социально-экономическая эффективность программы.
Социальный эффект программы характеризуется тем, в какой мер*

она способствует решению и решает социальные проблемы страны, региона, отрасли, города, предприятий, населения в соответствии с уровнем, масштабностью, видом программы. Наличие реального социального эффекта есть признак социальной результативности про» граммы. Экономический эффект программы проявляется в ее вклад! в ВНП страны, ВРП, прибыль предприятий, компаний, охватываемы к действием программы, а также в удовлетворение потребностей экони мики страны, региона, района, города.

В самой программе приводятся расчетные значения социально» экономических эффектов и эффективность в виде количествен mill

L и качественных показателей. От достоверности расчетных данных i во многом зависит судьба программы.

Количество и масштабы объективно существующих, назревших I социально-экономических проблем всегда намного больше возможно-

|

стей реализации программ, решения этих проблем. Поэтому необхо­дим строгий отбор проблем, принимаемых к программной разработке уполномоченными на то государственными органами. Неэффективные механизмы фильтрации предложений о программах-разработках при­водят к признанию программными многих проблем, которые, во-пер­вых, могут быть решены и без привлечения, использования программ, и, во-вторых, выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения программ как из бюджетных, так и внебюджетных источ­ников. В этом кроется основная причина крайне низкой результатив­ности программно-целевого управления. Официальный порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденный Правительством Российской Феде-1 рации в 1995 г., предусматривает следующие факторы, которые должны I определять принципы отбора проблем для программной разработки:

1) значимость проблемы;

2) невозможность комплексно решить проблему в приемлемые
Сроки за счет использования действующего рыночного механизма

Щ необходимость государственной поддержки ее решения;

3) принципиальная новизна и высокая эффективность техниче­
ских, организационных и иных мероприятий предлагаемой программы;

4) необходимость координации действий технологически сопря-
*п1ных отраслей и производств для решения проблемы.

Должны также учитываться социально-экономические приорите- Шл и цели страны, направления структурной и научно-технической Ьлитики, общегосударственные потребности, финансовые ресурсы, 1Копомическое, социальное и экологическое состояние, внешнеэконо-Ьческие и внешнеполитические условия, международные договорен­ности.

Методика отбора проблем базируется на сочетании количест-Нных (общих) и качественных (специальных) критериев, сведения ■ и единый интегральный критерий программности проблемы и учета.Цч'урсных ограничений бюджетных и внебюджетных источников.

Группа общих критериев включает:

I) критерий остроты, настоятельности проблемы характеризует Врыв между объективно необходимым (нормативным) и сложив-■Имся уровнями удовлетворения проблемной потребности; г 2) критерий программности проблемы позволяет установить, Молько проблема нуждается именно в программном решении;

3) критерий региональной значимости (масштабности) характе­ризует относительную величину зоны действия программы, охваты­ваемой ее интересами;

4) критерий отраслевой значимости представляет долю отраслей, на которые распространяет свое действие программа, заинтересован­ных в осуществлении программы и поддерживающих ее;

5) критерий бюджетной независимости программы характеризу­ется долей средств, ресурсных потребностей, удовлетворяемых за счет внебюджетных источников;

6) критерий экономической эффективности программы характе­
ризует прибыльность, окупаемость программы.

Все представленные общие критерии построены таким образом, что их значения изменяются в пределах от нуля до единицы. Нулевое значение наименее предпочтительно, а чем значение критерия ближе к единице, тем больше оснований считать проблему достойной про­граммной разработки.

Специальные критерии свидетельствуют о наличии вклада пред­лагаемой программы в решение не только данной проблемы, но и дру­гих важных проблем экономики страны, региона, отрасли, хозяйству­ющих субъектов:

1) критерий социального вклада характеризует воздействие програм­мы на улучшение уровня и качества жизни в результате лучшего и болев полного удовлетворения потребностей, увеличения доходов населения, расширения объектов социальной инфраструктуры, сокращения уровн разрыва социальных статусов различных слоев населения;

2) критерий экономического вклада характеризует вклад предла^ гаемой программы в достижение экономических целей, таких как рос производства, увеличение занятости, создание новых рабочих мест стабилизация цен, обеспечение финансовой устойчивости, рост качв ства продукции и др.;

3) критерий научно-технического вклада определяет, в какой стж пени программа способствует развитию науки и техники, росту науж но-технического потенциала, повышению научно-технического урн ня производства, выходу на критерий внешнеэкономического вкл;1д|

4) критерий внешнеэкономического вклада отражает воздейстпЯ предлагаемой программы на улучшение платежного баланса стран!* развитие экспорта, укрепление конкурентоспособности отечественна товаров на внешних рынках, уменьшение внешнеэкономической:<ли|1

симости;

5) критерий экологического вклада характеризует воздействие п«
граммы на улучшение среды обитания людей, применение природеюи
ранных технологий, предотвращение вредных для человека и прироя
техногенных последствий и предотвращение техногенных катастроф,

Содержание процедур разработки программы, так же как и ее струк­тура, во многом зависит от типа программы. Поэтому универсальное опи­сание этапов разработки программы, их содержания и методов возможно лишь в общих чертах, с использованием частично условных обобщенных категорий, при некотором уровне неопределенности.

Разработка комплексных программ представляет сложную цепь взаимосвязанных операций прогнозно-аналитического, проектно-рас-четного, технико-экономического, экспериментально-исследователь­ского характера, которые строятся в соответствии со структурой и содержанием программы, логикой взаимных связей и развития про­граммных работ. Разработку программы можно разделить на отдель­ные стадии, достаточно универсальные по содержанию и последова­тельности осуществления:

1) целевая разработка и предварительное обоснование путей осу­ществления программы;

2) проектно-научная разработка;

3) структурная разработка;

4) ресурсная разработка [42].

Укрупненная структурная схема разработки программы изобра­жена на рис. 9.1.

		Составление		Составление
		предварительного прогноза	развернутого прогноза
			+ _JL*
		Первичное формулирование целей и задач	Разверть целей и nporpai	вание
	задач >шы
Целевая установка		Научно-проектные и техн экономические разработ
			" | f \ UV
		Построение функциональной структуры программы	Построение исполнительной структуры программы
		п ^ a J,
		Ресурсная разработка прог
		заммы 5

Рис. 9.1. Схема разработки комплексной программы Источник: [42].

На основе критерия проблемности возможно деление региональ­ных проблем на три группы, однозначно определяющие направление разработки программы:

1) проблемы снятия аномальной кризисности;

2) территориальные проблемы, сдерживающие развитие региона;

3) проблемы стимулирования территориального развития. Необходимость разработки программ первого направления стоит

перед территориями, находящимися в особо тяжелом, кризисном соци­ально-экономическом положении. При этом подобным регионам на разных этапах рекомендуется последовательная разработка и реали­зация программ всех видов. Критерием реализации программ первого порядка можно считать изменение статуса особо нуждающейся тер­ритории на статус отсталой или депрессивной.

Применение программно-целевого метода по отношению к депрес­сивным и отсталым территориям наиболее эффективно. Здесь приме­няются программы второго порядка. Эффективность реализации меро­приятий может быть определена как значениями установленных показателей, так и наличием или отсутствием обнаруженных ранее

признаков депрессии.

Разработка программ третьего порядка существенно отличается от предыдущих благоприятными начальными условиями и основана на механизмах стимулирования территориального развития.

9.3. РАЗРАБОТКА И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ

РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

Разработка и реализация федеральных целевых программ (ФЦП) развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики, таких, как:

—укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;

—содействие развитию и укреплению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, станов­лению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капи­тала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

—сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благо­состояния населения, рационализация систем расселения;

— достижение экономически и социально оправданного уровня
комплексности и рационализации структуры хозяйства регионом,
повышение жизнеспособности региональной экономики [5].

:>/,()

Нетрудно заметить, что все перечисленные цели имеют прямое отношение к решению проблемы региональной асимметрии. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в реше­нии задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (трансферты, дотации, субвенции, бюд­жетные ссуды и кредиты из федерального бюджета, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера, компенсация тари­фов за электроэнергию регионам Дальнего Востока), программы име­ют ту принципиальную особенность, что в силу своего преимуществен­но инвестиционного характера они нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональ­ной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестицион­ных процессов. Таким образом, по своему замыслу они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих.

Данные ФЦП нацелены именно на увеличение экономического к соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом, чтобы и регионы могли решать проблемы собствен­ными силами, и федеральный бюджет мог бы увеличить абсолютные размеры помощи тем районам, собственный потенциал которых пока недостаточен для самостоятельного развития.

Генеральной целью ФЦП является определение и осуществле­ние комплекса мер, обеспечивающих преодоление кризиса и форми­рование эффективной региональной экономики, главным образом пл основе ее структурной перестройки, и решение социальных задач \ в регионе.

Структурные сдвиги в промышленности постоянно происходят [Под воздействием рыночных факторов, позитивно или негативно влия-иощих на динамику производства на конкретных предприятиях, В результате чего индустриальная структура региональной экономики Иоотоянно адаптируется к современным условиям.

Вместе с тем эта адаптация осуществляется с большими труд­ностями при низкой инвестиционной активности и сниженном уров­не производства, что не решает проблемы безработицы, недостаточ-■ и >ii налогооблагаемой базы регионов, повышения технического уровня I;>ффективности производства, осуществления необходимых соци-■Пьмых программ. Сами процессы структурной перестройки в этих ■Повиях не отличаются стабильностью, чрезмерно зависят от конъ-■ктуры и не всегда соответствуют долговременной стратегии соци-«ыю-экономического развития страны.

В связи с этим возникает необходимость, особенно в регионах с наиболее острыми социальными, экономическими и экологически­ми проблемами, использовать различные формы регулирующего воз­действия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе про­граммно-целевой метод. Последний позволяет в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообра­зие факторов, определяющих динамику регионального развития, рас­ширить временной горизонт для осуществления программных меро­приятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспе­чивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем.

Как показал опыт России, другие названные выше инструменты региональной политики, решая хотя и жизненно важные, но текущие задачи, не способны обеспечить радикального изменения социально-экономической ситуации в региональном развитии: территориальная дифференциация за годы реформ не уменьшилась, а возросла. На воз­можное возражение, что действовавшие в эти годы федеральные целевые программы тоже не изменили ситуацию, можно ответить, что подавляющее их большинство находится на начальной стадии осущест­вления, а выделяемые и привлекаемые для них ресурсы далеки от наме­чавшихся масштабов. Данная выше принципиальная оценка программ­но-целевого метода и его возможностей от этого не меняется.

Разработка, утверждение и реализация федеральных целевых про­грамм по развитию регионов осуществляются в соответствии со сле«| дующими нормативно-правовыми актами:

1) Федеральным законом «О поставках продукции для федераль­ных государственных нужд» (принят Госдумой РФ 10 ноября 1994 г., подписан Президентом РФ 13 декабря 1994 г., № 60-ФЗ);

2) Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Феде» рации» (принят Госдумой РФ 23 июня 1995 г., подписан Президент том РФ 20 июля 1995 г., № 115-ФЗ);

3) Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (прЯ нят Госдумой РФ 13 марта 1995 г., подписан Президентом РФ 23 ноя ря 1995 г., № 174-ФЗ);

4) Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупцн и сокращению бюджетных расходов при организации закупки проду: ции для государственных нужд»;

5) постановлениями Правительства РФ:

— от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (которым утвержден Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосу­дарственных целевых программ, в которых участвует Россия);

— от 3 августа 1996 г. № 928 «О реализации Комплексной програм­мы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996—2000 годы»;

— от 1 июля 1996 г. № 778 «О внесении дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации»;

— от 13 сентября 1996 г. № 1101 «О внесении изменений в поря­док разработки и реализации федеральных целевых программ и меж­государственных целевых программ, в осуществлении которых уча­ствует Российская Федерация».

Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ были возложены на Министерство экономического развития и торгов­ли РФ и Министерство промышленности и энергетики РФ.

Фактически инициаторами постановки вопросов о разработке федеральных программ регионов выступают их администрации.

Эти предложения в большинстве случаев направляются в Прави­тельство РФ, которое направляет указанные предложения на заклю­чение в соответствующие федеральные министерства и ведомства, Которые их рассматривают. По итогам рассмотрения предложения Ьгиона о разработке программы формируется заключение и направ-иется в Правительство РФ, которое и принимает решение о подго-ншке соответствующей целевой программы (или отклоняет внесен-■ое предложение) и определяет ее государственного заказчика.

Как показывает практика, требования к проблемам и территори­ям, претендующим на то, чтобы стать объектами федеральных целе­вых программ, постепенно ужесточаются.

Названные выше нормативные документы жестко определяют руктуру федеральных целевых программ. Каждая из них должна вязательно включать следующие разделы:

—содержание проблемы и необходимость ее решения программ­ными методами;

—основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;

— систему программных мероприятий, в том числе меры по трудо-
Ьройству, включая создание новых рабочих мест, переподготовку
■Оциальную защиту высвобождаемых работников в результате реали-
i........ программы (на первые 1—2 года реализации программы меро-

приятия должны быть разработаны более детально, включая вопросы их финансирования, и иметь бизнес-планы с социально-экономиче­скими и технико-экономическими обоснованиями);

— ресурсное обеспечение программы (за счет средств федераль­ного бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ);

— механизм реализации программы;

— организацию управления программой и контроль за ходом

ее реализации;

— оценку эффективности, социально-экономических и экологи­ческих последствий от реализации программы;

— паспорт программы.

Обязательны также пояснительная записка, предварительная бюд­жетная заявка на ассигнования из федерального бюджета на ближай­ший год, подтверждение согласованности программы с заинтересован­ными органами исполнительной власти. При необходимости представ­ляются также соглашения (договоры) о намерениях между государ­ственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающие финансирование программы из бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников.

В целом можно сказать, что сложившаяся нормативная база доста­точно четко обеспечивает процесс формирования программ от зарож­дения замысла и обоснования необходимости программы до апроби­рования и утверждения разработанной программы и порядок после­дующей работы по реализации программных мероприятий.

Но в том, что касается региональных программ, эта база имеет пробелы и недостатки. Она не отражает специфические особенности региональных программ, отличающие их от отраслевых и функцио­нальных (многоотраслевой комплексный характер; наличие не только производственных, но и социальных проектов; необходимость учиты­вать реализуемые на территории региона отраслевые федеральные программы и в то же время не дублировать мероприятия этих программ; особенности управления и др.).

Утвержденными программами социально-экономического разни* тия регионов охвачены территории 33 субъекта РФ.

Однако если учесть, что большую часть федеральных целевы! программ составляют программы отраслевого и функционального характера и все они осуществляются, естественно, на территории реши нов, то нет ни одного региона, где бы не реализовывались федералы ные целевые программы.

Таким образом, в число регионов, к которым решено примени программный метод регулирования их социально-экономического р;