Принцип субсидиарности

Для того чтобы государство могло стать членом Совета Европы, его политическая и правовая системы должны отвечать демократическим принципам и стандартам правовой государственности, общепризнанным в Европе. Эти принципы и стандарты должны быть не только закреплены в конституции, но и последовательно конкретизированы и реализованы в практической деятельности всех ветвей власти, обеспечивая необходимый уровень закрепления и защиты прав и свобод человека.

Каждое государство - член Совета Европы располагает необходимым механизмом защиты прав и свобод, в основном достаточным для реализации целей Совета Европы и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, тем более что после ратификации Конвенции она оказывается имплементированной в правовую систему государства-участника. Защита прав и свобод, гарантированных Конвенцией, это прежде всего задача самих государств- участников. В соответствии со ст.1 Конвенции именно они «обеспечивают каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы», предусмотренные ею. Роль же Европейского Суда субсидиарна, т.е. носит дополнительный характер и состоит в рассмотрении конкретных споров о нарушении прав и свобод, которые не удалось решить на национальном уровне.

Субсидиарность по определению означает, что компетенция Европейского Суда в отношении национального правопорядка государств-участников существенно ограничена. Однако она ни в какой мере не должна пониматься как пассивная роль Суда в отношении их правовых институтов и деятельности их правоприменительных органов. В процедуре рассмотрения конкретных дел Суд имеет широкую возможность оценки, как первых, так и вторых. Более того, признав в итоге рассмотрения дела, что нарушение имело место, Суд как бы дезавуирует соответствующие судебные или иные решения властей, хотя отменить их он не вправе.

Имея ввиду эти свои возможности, Суд подчеркивает, что, говоря о субсидиарности, нужно не забывать о «европейском контроле» за соблюдением Конвенции в государствах-участниках, который призван осуществлять Суд, учрежденный, как гласит ее ст. 19, «в целях обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами».

21.

Возможность обратиться в Европейский Суд по правам человека в Страсбурге вовсе не означает, что он решает все проблемы того, кто счел себя обиженным. Существуют очень строгие правила приема жалоб, и лишь крошечная доля всех поступающих дел проходит сквозь сито отсева. Достаточно сказать, что из 5875 писем с жалобами, которые поступили в Секретариат упраздненной Комиссии по правам человека, только 1861 жалоба смогла быть зарегистрирована, а из них только 10 процентов (189 жалоб) было принято к рассмотрению. Уже в самом начале Комиссия отклонила все другие жалобы по причинам, определенным Европейской конвенцией по правам человека в первую очередь в связи с явной несостоятельностью самих жалоб или же в силу того, что не были использованы все существующие в данной стране возможности требования удовлетворения своих прав.

Поэтому прежде чем обращаться с жалобой в Страсбург необходимо тщательно обдумать принятое вами решение. Благодаря этому вы сэкономите время и силы, избежите тщетных надежд и лишних трат. Безусловно, что желательно привлечь к составлению жалобы адвоката, особенно из числа тех, кто специализируется именно на обращении в ЕСПЧ.

Перечень прав и свобод содержится в тексте Европейской конвенции по правам человека и дополнительных Протоколах N 1, 4, 6 и 7, принятых большинством государств - участников Конвенции. Жалобу на нарушение прав и свобод, которые гарантируют Конвенция и дополнительные Протоколы, можно подать при условии, что нарушение права (свободы) произошло после ратификации Россией и введения в действие Конвенции и соответствующих Протоколов. Подать жалобу на нарушение Конвенции ратифицировавшим ее государством имеют право как граждане данной страны, так и иностранцы, временно или постоянно проживающие в стране, где, по их мнению, были нарушены их права и свободы.

До того как принять решение о подаче жалобы, следует тщательно ознакомиться с текстом Конвенции.

Жалобы в Европейский Суд по правам человека могут относиться только лишь к вопросам, находящимся в ведении публичных властей, а именно: органов власти, государственной администрации, судов и т. п. Суд не занимается ни жалобами на частных лиц, ни на такие институты и учреждения, как объединения, акционерные общества, предприятия, кооперативы, фонды, профсоюзы. Жалобы на эти организации рассматриваются лишь только в тех случаях, когда вышеупомянутые организации и институты действовали по поручению государственных властей. Например, подлежит рассмотрению жалоба на решение союза ветеранов по вопросу о льготах и пособиях.

Перечень прав и свобод, в связи с нарушением которых можно подавать жалобы в ЕСПЧ:

· право на жизнь (ст. 2 Конвенции);

· свобода от пыток или бесчеловечного либо унижающего человеческое достоинство обращения или наказания (ст. 3);

· свобода от рабства, подневольного состояния и принудительного или обязательного труда (ст. 4) [Принудительный или обязательный труд в местах лишения свободы не может служить поводом для подачи жалобы, так как такой труд допускается международными нормами];

· право на свободу и личную неприкосновенность и гарантии прав арестованного (ст. 5);

· право на справедливый и беспристрастный суд в разумные сроки, а также минимальные гарантии прав обвиняемого в совершении уголовного преступления (ст. 6);

· запрет уголовного наказания за действия, которые в момент их совершения не являлись уголовным преступлением (ст. 7);

· право на уважение личной жизни, неприкосновенности жилища и тайну переписки (ст. 8);

· свобода мысли, совести и религии (ст. 9);

· свобода слова и информации (ст. 10);

· свобода собраний и ассоциаций (объединений) (ст. 11);

· право на вступление в брак (ст. 12);

· право на защиту нарушенных прав (ст. 13);

· свобода от дискриминации (ст. 14);

· право беспрепятственного пользования своим имуществом (ст. 1 Протокола N 1);

· право на образование, включая право родителей давать детям образование и воспитание в соответствии со своими религиозными или иными убеждениями (ст. 2 Протокола N 1);

· избирательное право (ст. 3 Протокола N 1);

· запрет лишения свободы в связи с неспособностью выполнить какое-либо договорное обязательство [Так называемая "долговая яма"] (ст. 1 Протокола N 4);

· право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства, а также право покидать любую страну, включая свою собственную (ст. 2 Протокола N 4);

· запрет высылки лица из страны гражданства (ст. 3 Протокола N 4);

· запрет коллективной высылки иностранцев (ст. 4 Протокола N 4);

· отмена смертной казни (ст. 1 Протокола N 6);

· процессуальные гарантии, относящиеся к высылке иностранцев (ст. 1 Протокола N 7);

· право на пересмотр уголовного дела вышестоящей судебной инстанцией (ст. 2 Протокола N 7);

· право на компенсацию в случае незаконного осуждения (ст. 3 Протокола N 7);

· право не быть судимым или наказанным дважды за одно и то же преступление (ст. 4 Протокола N 7);

· равенство прав и обязанностей между супругами (ст. 5 Протокола N 7).

22.

23.

Является руководящим органом. Состоит из министров иностранных дел всех стран-членов и собирается на сессии один раз в год. Страны-председатели Комитета министров меняются каждые полгода по принципу ротации в алфавитном порядке. Деятельность Комитета подразумевает: подготовку и заключение конвенций и соглашений; принятие рекомендаций государствам-членам; принятие бюджета; прием новых государств-членов; выработку программ сотрудничества и содействия странам Восточной и Центральной Европы; контроль за выполнением решений Европейского суда по правам человека. Еженедельно проводятся заседания Комитета на уровне постоянных представителей (послов). Под руководством Комитета действует несколько десятков экспертных органов, которые готовят выносимые для принятия Комитетом тексты.

В отличие от Европейского Суда по правам человека Комитет Министров Совета Европы не является конвенционным органом, создание которого было бы предусмотрено Европейской конвенцией. Комитет Министров является политикоустанавливающим и исполнительным органом Совета Европы.

Одна из задач Комитета Министров в области прав человека вытекает непосредственно из Устава Совета Европы, и в частности из положений статьи 8 этого документа. В силу данной статьи Комитет осуществляет наблюдение за соблюдением государствами своих обязательств по статье 3 Устава, в соответствии с которой каждое государство - член Совета Европы должно «признавать принцип верховенства Права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами».

Как уже указывалось, надзор за выполнением государством решения Европейского Суда по правам человека, осуществляет Комитет Министров Совета Европы в соответствии со статьей 46 Конвенции.

При прежней системе в том случае, если государство не выполняло решение Суда, Комитет Министров был вправе большинством в две трети принимающих участие в голосовании, при наличии кворума, принять решение о необходимых мерах.

В арсенале Комитета Министров нет средств для того, чтобы принудить провинившееся государство исполнить решение Суда. Более того, подобная ситуация прямо противоречила бы принципу суверенитета государства. В данном случае Комитет лишь в состоянии оказать значительное давление политического характера на «провинившееся» государство вплоть до приостановления его членства в Совете Европы или даже исключения такого государства из рядов организации (статья 8 Устава Совета Европы).

В результате проведенной реформы контрольного механизма Комитет Министров лищился своего права принимать решения по конкретным делам в случаях, предусмотренныз бывшей статьей 32 Европейской конвенции. Данная мера является, безусловно, шагом в правильном направлении, ибо в следствие него политический орган был лишен по сути судебной функции. Сохранение же за Комитетом Министров функций по надзору за исполнением решений Европейского Суда было крайне важно ввиду, во-первых, положения Комитета как главного политикоустанавливающего органа Совета Европы, имеющего право в соответствии с Уставом организации принимать решение о приостановке членства государств в Совете; во-вторых, важности скрупулезного соблюдения государствами-участниками положений Европейской конвенции о правах человека и основных свобод для создания единого европейского правового поля. Кроме того, в настоящее время уже вряд ли кто-либо подвергнет сомнению тот факт, что участие в Европейской конвенции и приверженность ее основным принципам являются одними из важнейших условий членства государств в Совете Европы.

24.

В отличие от Европейской Комиссии и Европейского Суда Комитет Министров никогда не был органом Европейской конвенции. Однако при разработке Конвенции ее авторы посчитали необходимым наделить его определенными полномочиями, связанными с функционированием контрольного механизма, что, впрочем, далеко не всегда способствовало улучшению защиты прав человека в рамках Конвенции.

Согласно бывшей ст. 21 Конвенции Комитет Министров избирал членов Европейской Комиссии по правам человека. Кроме того, Комитет составлял список кандидатов для избрания в качестве судей Европейского Суда (сами выборы проходят в рамках Парламентской Ассамблеи Совета Европы). Однако эти две функции, при всей их важности и необходимости, играли лишь второстепенную роль по сравнению с другими, о которых речь пойдет ниже.

При создании контрольного механизма в рамках Европейской конвенции его учредители пошли на компромисс, наделив Комитет Министров, орган сугубо политический, функциями квазисудебного характера. Это решение, при всех его недостатках и порождаемых им неудобствах, было «политико-правовой реальностью функционирования регионального механизма контроля за соблюдением государствами–членами прав человека»¹⁰.

Согласно бывшей ст. 53 Европейской конвенции «Высокие Договаривающиеся Стороны брали на себя обязательство исполнять решения по любому делу», в котором они являлись сторонами. Надзор за выполнением решений возложен в соответствии с бывшей ст. 54 и нынешней ст. 46 Конвенции на Комитет Министров Совета Европы. Если Суд приходил к выводу о том, что имело место нарушение Конвенции и/или Суд постановлял выплатить потерпевшей стороне справедливую компенсацию по бывшей ст. 50 Конвенции, Комитет был обязан запросить соответствующее государство относительно принятых им мер по исполнению решения Суда. Комитет не мог считать, что он выполнил свои функции по ст. 54 Европейской конвенции до тех пор, пока он не принимал к сведению переданную ему информацию и пока потерпевшей стороне не была выплачена справедливая компенсация (если такое решение было принято Судом).

Однако наиболее важными контролирующими функциями в области соблюдения за государствами-участниками Европейской конвенции своих договорных обязательств Комитет Министров был наделен в соответствии с бывшей ст. 32 Конвенции. В случае, если жалоба признавалась Европейской Комиссией приемлемой и доклад Комиссии поступал Комитету Министров, а дело не было передано в течение трех месяцев в Европейский Суд при наличии всех перечисленных условий, Комитет Министров был обязан принять решение «большинством в две трети голосов членов, имеющих право участвовать в заседаниях Комитета, имело ли место нарушение Конвенции». В данном случае на Комитет Министров были возложены функции, по существу, аналогичные тем, которые выполняются Европейским Судом, хотя процедуры, которым следуют эти два органа, значительно отличались одна от другой.

Решение как в том, так и в другом случае носило обязательный характер: согласно п. 4 бывшей ст. 32 Европейской конвенции «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются рассматривать как обязательное для них любое решение, которое Комитет Министров может принять» по переданным ему делам. Однако государству-нарушителю в соответствии с п. 3 ст. 32 предоставлялся определенный срок для принятия «удовлетворительных мер», в то время как для исполнения решения Суда возможность установления подобных временных рамок по Конвенции не предусматривалась.

В целом же выполнение Комитетом Министров вышеуказанной функции носило квазисудебный характер. Чисто политическая природа данного органа, а также то, что он состоит из государственных служащих, которые не могут быть беспристрастными, объективными и независимыми, а также в большинстве своем не являются юристами по профессии и квалификации, — все это позволяет сделать вывод о том, что подобная ситуация с правовой и логической точек зрения была абсолютно ненормальная.

После того как Европейская Комиссия завершала рассмотрение дела, она составляла доклад, который передавался Комитету Министров. Однако последний получал право рассмотреть дело лишь по прошествии трех месяцев с момента поступления к нему этого доклада, а также при условии, что дело в соответствии со ст. 32 Конвенции не было передано в Европейский Суд по правам человека. Если государство-ответчик не признавало обязательную юрисдикцию Суда, то оно могло дать свое согласие на рассмотрение дела Европейским Судом ad hoc.

В случае, если в соответствии с п. 2 ст. 32 Комитет Министров приходил к выводу, что Конвенция была нарушена, соответствующее государство-нарушитель должно было в течение периода времени, обозначенного Комитетом, принять соответствующие меры. По всей видимости, именно указанное конвенционное положение служило юридическим основанием для Комитета Министров давать советы или рекомендации или делать предложения государству-нарушителю, которые не могли рассматриваться в качестве решений по смыслу п. 4 бывшей ст. 32 Европейской конвенции. Таким образом, они не порождали у государств, которым они были адресованы, каких-либо обязательств юридического характера.

Все государства–члены Совета Европы имели полное право участвовать в работе Комитета Министров при выполнении последним своих функций по ст. 32 Конвенции. Следовательно, подобным правом обладало и государство–ответчик по конкретному делу. Одним из толкований Комитетом Министров ст. 20 Устава Совета Европы стал вывод о том, что государства–участники спора могли голосовать на общих основаниях с другими членами Комитета Министров. Представляется, что подобное положение находится в полном соответствии с принципом суверенного равенства государств.

В то же время частное лицо, подавшее жалобу в Европейскую Комиссию по правам человека, едва ли обладало вообще каким-либо статусом во время рассмотрения дела Комитетом Министров. Подобное положение вряд ли совместимо с принципом «равенства сторон» в деле, который в целом был характерен для других стадий рассмотрения жалоб в страсбургских контрольных органах. Оно также, по мнению автора, противоречило общему генезису Европейской конвенции, о чем свидетельствует вступление в силу Протоколов № 9 и № 11 к Конвенции. Вместе с тем нельзя забывать и о том, что полномочия Комитета Министров по этому вопросу рассматривались как результат политического компромисса, а также о том, что вступление в силу Протокола № 11 к Европейской конвенции привело к коренному изменению в работе контрольного механизма, лишив Комитет Министров функции по рассмотрению дел.

Хотя п. 1 бывшей ст. 32 Европейской конвенции и предусматривал, что рассмотрение дела Комитетом Министров Совета Европы должно заканчиваться вынесением решения о наличии или отсутствии нарушения Конвенции, в практике Комитета были случаи, когда указанная процедура прерывалась в связи с достижением какого-либо урегулирования. При этом, по мнению Комитета Министров, он должен был убедиться в том, что соответствующее решение основано на уважении прав человека, как оно определено в Конвенции.

Комитет иногда прерывал рассмотрение дела в случае, если стороны не достигали урегулирования, но предпринимали определенные шаги к тому, чтобы исправить положение.

Одним из наиболее критикуемых положений Европейской конвенции всегда было требование квалифицированного большинства в две трети по п. 1 ст. 32 для принятия решения о том, было или не было нарушение Конвенции. В частности, в практике Комитета Министров были случаи, когда требуемое большинство не набиралось ни для констатации факта нарушения, ни для отрицания такового. В данной ситуации вообще не принималось никакого решения, при этом никакого урегулирования не достигалось, никаких гарантий исправления положения не давалось. Представляется, что подобная практика противоречила духу и букве Конвенции. Действительно, Комитету Министров было поручено по п. 1 ст. 32 гарантировать, чтобы в любом случае результатом функционирования контрольного механизма было обязывающее стороны решение о наличии или отсутствии нарушения Конвенции.

В тех случаях, когда Комитет Министров приходил к выводу, что было нарушение Конвенции, он в соответствии с п. 2 бывшей ст. 32 должен был указать временные рамки, в которые государство-нарушитель должно было принять меры в связи с решением Комитета. Однако на практике такого не происходило.

В целом деятельность Комитета Министров Совета Европы в соответствии со ст. 32 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод нельзя было считать идеальной в силу вышеуказанных причин. Политический элемент в функционировании «контрольного механизма» имеет свои преимущества, например при процедуре дружественного урегулирования. В то же время не устранялся естественный элемент недоверия, который присутствовал у частных лиц, когда политический орган принимал судебные решения.

25.