История развития местного самоуправления в России 12 страница

21.Государственная теория самоуправления

Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений: “община – государство”.

Согласно этой теории местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приемах власти, не справляться с большим объемом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.

Основоположники этой теории Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн “видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления” (Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 357.). Местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации (См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И.Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 53.).

Следовательно, можно выделить характерные черты этой теории:

государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;

органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;

органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Государственная теория местного самоуправления не была едина. Она разделялась на политическое направление (Гнейст) и юридическое направление (Штейн).

Необходимым условием самоуправления Гнейст считал наличие выборных, безвозмездных почетных должностей. Экономическую независимость от правительства он связывал с самостоятельностью местного самоуправления в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась многими современниками и не имела широкого распространения.

Штейн и его преемники, представляя юридическое направление государственной теории местного самоуправления, исходили из особого правового положения самоуправляющегося местного сообщества, являющегося юридическим лицом – корпорацией публичного права. Это направление государственной теории нашло значительное количество последователей в России. Многие теоретические положения представителей России о природе и сущности местного самоуправления конца XIX – начала XX в. не потеряли своей актуальности до наших дней.

В.П. Безобразов, подчеркивая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что “самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... Расщепление самоуправления и общегосударственного, или “правительственного” (или “казенного”, как принято выражаться), управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором, – государством в государстве”(Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1-8.).

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: “Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели... Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваныслужить” (Коркунов И.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 500, 501.).

А.И. Васильчиков, принимавший активное участие в земской реформе в России, считал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно устанавливается государством, зависит от него и закона, принятого государством (См.: Васильчиков А.И. Местное самоуправление. М., 1869. С. 12.).

На приоритетное распространение государственной теории местного самоуправления повлияло то обстоятельство, что она объединила в одно целое понятие местного самоуправления, вне зависимости от того, было ли местное самоуправление историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.

Общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в рамках современной государственности как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и в конечном счете достижения наибольшей социальной гармонии. Местное самоуправление приобретает как бы двойственную природу, которая определяющим фактором в вопросах взаимоотношений с государством видит партнерство центра и мест.

22. Теория дуализма

Теория муниципального дуализма говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, требуют адекватной реакции в целях сохранения в достаточной степени индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:

наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;

сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;

наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством.

В свете изложенного теорию дуализма местного самоуправления следует рассматривать не как самостоятельную, а как развитие прежде всего государственной теории. Ведь именно государственная политика определяет концепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой, в свою очередь подчеркивая ее.

23. Понятие, задачи, структура местного самоуправления в РФ

Местное самоуправление в Российской Федерации - это способ организации и осуществления власти на местах, который "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью" (ст. 130 Конституции РФ).

Согласно Конституции РФ (ст. 12), органы местного самоуправления "не входят в систему органов государственной власти". В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Главная цель создания системы местного самоуправления - улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны. Структура управления органами местного самоуправления представлена в Приложении А.

Основными задачами местного самоуправления являются:

1) Выявление социальных целей, приоритетов и потребностей проживающего на данной территории населения;

2) Определение потребности территории в трудовых, материальных и финансовых ресурсах;

3) Укрепление финансово-хозяйственной базы местных сообществ;

4) Создание необходимых условий для высокоэффективной деятельности всех расположенных на территории предприятий и организаций, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности;

5) Обеспечение многообразия форм участия населения в решении местных вопросов социально-экономического развития;

6) Формирование новых устойчивых источников доходов местных бюджетов;

7) Повышение инвестиционной привлекательности территории.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Муниципальное образование действует в соответствии с уставом, примерное содержание которого определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 8).

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Он принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т. д.), отражающую исторические, культурные, социальные, экономические, национальные и иные местные традиции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

В целом, структура местной администрации во всех муниципальных образованиях строится на общих принципах в соответствии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению вопросов местного значения между структурными подразделениями. Вместе с тем она представляет собой достаточно динамичную систему, которая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям.

Структура местного самоуправления представлена в Приложении Б.

В настоящее время определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной администрации, является ее компетенция в соответствии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного значения и распределением полномочий между органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования.

Выделяют шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации:

1) вопросы социально-экономического развития территории;

2) вопросы муниципального хозяйства;

3) финансовые вопросы;

4) социальные вопросы;

5) административно-организационные вопросы;

6) исполнение переданных государственных полномочий.

Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муниципальных образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к муниципальным районам и городским округам, которые вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов:

- целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных блоков;

- избежание дублирования и параллелизма;

- полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного значения местной администрацией в целом;

- результативность, что предусматривает возможность оценки (измерения) достигаемого результата работы;

- достаточность обеспечения, что предполагает предоставление структурному подразделению для надлежащего выполнения им своих функциональных обязанностей в достаточном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения;

- системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т. е. учет при описании функций подразделения его взаимосвязей с другими структурами;

- структурирование, т. е. разделение функции структурного подразделения на функции специалистов, которые вменены им в виде должностных обязанностей;

- эффективность, что означает достижение обозначенной цели и решение задач подразделения с наименьшими затратами;

- недопущение принципа создания структур "под людей";

- унифицированный подход к формированию структур и определению штатной численности органов местного самоуправления.

Использование программно-целевых методов в построении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений. Помимо проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, необходимо описать и утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы (цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями во взаимодействии, приводящие к решению поставленных задач).

Таким образом, деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва) сопровождения.

24. Современное состояние и конституционные основы концепции местного самоуправления в Российской Федерации

Задачи и цели государственной политики в сфере местного самоуправления не могут быть определены и соответственно дать эффективный результат без выработки концепции, отражающей четкое понимание природы местного самоуправления, его места и роли в механизме современного демократического государства.

Становление местного самоуправления в современной России проходит весьма сложно. В научном плане вполне естественно, что есть различные взгляды на местное самоуправление, его природу. Но есть и конституционная целевая установка, и независимо от разнообразия подходов именно на ее основе должно формироваться демократическое местное самоуправление, с тем чтобы оно вносило свою лепту в развитие российской государственности. Все ценное, выработанное наукой и практикой, необходимо использовать для обогащения концепции местного самоуправления и ее воплощения в государственном и общественно-политическом строительстве.

Следует подчеркнуть, что главные ценности местного самоуправления, если оно признается в государстве, непреходящи. Поскольку в России местное самоуправление является конституционно закрепленной реальностью, российская концепция местного самоуправления отражает и общие закономерности, и свои внутригосударственные особенности (в том числе связанные с федеративной структурой государства). Можно назвать следующие главные черты этой концепции.

1. Местное самоуправление в России – часть конституционного строя общества и государства. Как уже говорилось, официальная основа для такого вывода заложена в Конституции РФ: именно в ее гл. 1 “Основы конституционного строя” включена ст. 12, закрепившая, что “в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление”. Как известно, основы конституционного строя носят базовый характер, обусловливают реальную систему конституционно-политических отношений в стране, все дальнейшее конституционно-правовое регулирование, более того – даже в самой Конституции РФ все последующие положения не могут противоречить основам конституционного строя (это зафиксировано в ч. 2 ст. 16 Конституции). Таким образом, можно как угодно относиться к местному самоуправлению, но непреложен тот факт, что строй общественной и государственной жизни в России учитывает наличие местного самоуправления и должен способствовать реализации и совершенствованию его институтов.

Кроме того, основы конституционного строя представляют собой главные, ключевые общественные отношения, составляющие суть устройства общества и государства. И поскольку местное самоуправление выделено в качестве элемента конституционного строя, это означает, что Конституция РФ связывает местное самоуправление с реализацией прав и свобод человека, обеспечением гражданского мира и согласия в обществе, с незыблемостью демократической организации российской государственности.

2. В основе концепции местного самоуправления в Российской Федерации лежит также принцип народовластия. Иначе говоря, как подчеркивалось ранее, местное самоуправление в России является одной из форм народовластия. Конституция РФ (ст. 3) определила, что “носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ”. Он “осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления”. Таким образом, концептуально местное самоуправление рассматривается как один из уровней единой публичной власти в государстве. Народовластие, реализуемое через государственные органы на уровне Российской Федерации и ее субъектов, дополняется народовластием на уровне проживания населения – муниципальных образований.

3. Местное самоуправление призвано играть важную роль в качестве одного из принципиальных инструментов соединения публичной власти и гражданского общества. Осуществляя функции власти, местное самоуправление в состоянии обеспечивать участие граждан и гражданский контроль в отношении многих общественно-политических процессов.

Это в какой-то мере сближает местное самоуправление с общественными институтами, однако не отождествляет с ними. Местное самоуправление нельзя рассматривать как вид общественного, гражданского самоуправления, т.е. самоуправления общественных организаций граждан. Во-первых, общественные объединения создаются на основе волеизъявления граждан; обязательность местного самоуправления, органов местного самоуправления устанавливается Конституцией РФ. Во-вторых, с местным самоуправлением граждане связаны фактом проживания на определенной территории; принадлежность к общественному объединению определяется общностью интересов независимо от места проживания, не ограниченных территорией муниципального образования. В-третьих, местное самоуправление выполняет задачи, определенные государством, связанные с жизнеобеспечением населения; общественные объединения свободны в выборе направлений своей деятельности, они самостоятельно определяют эти направления и в любое время могут их изменить или принять решение о прекращении своей деятельности.

4. Российская конституционная концепция местного самоуправления строится на наличии личного права каждого гражданина и коллективного права граждан (населения) на осуществление местного самоуправления.

Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” говорят о том, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, использования иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Множественное число – “граждане” – не означает, что данное право осуществляется только коллективно, ведь участие в голосовании, в обсуждении вопросов местного значения и т.д. предполагает индивидуальное и добровольное желание гражданина участвовать в соответствующем мероприятии.

Таким образом, реализация права гражданина на участие в решении вопросов местного значения заключается: во-первых, в формировании органов местного самоуправления; каждый гражданин (достигший соответствующего возраста, дееспособный) имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления; во-вторых, в участии в местных референдумах, голосованиях по отзыву депутатов и иных выборных лиц, сходах граждан, осуществлении правотворческой инициативы, публичных слушаниях, собраниях, конференциях, опросах граждан и т.д.; в-третьих, в доступе к муниципальной службе.

Коллективное право населения на местное самоуправление реализуется одновременно с правом на местное самоуправление граждан как жителей муниципального образования. Это право основано на конституционных принципах, которые являются общими для всей системы институтов правового положения личности, а также непосредственной демократии.

Между индивидуальной и коллективной формами осуществления местного самоуправления нет противостояния, одно без другого невозможно. Во многих случаях результат достигается лишь при коллективных формах местного самоуправления (выборы, работа представительных органов муниципальных образований, публичные слушания и т.д.), но сами они возможны на базе индивидуального участия граждан.

Личное сознательное участие в местном самоуправлении сближает индивидуальные интересы с групповыми, порождает способность и готовность к ответственности за состояние дел на уровне не только муниципального образования, но и региона, Российской Федерации в целом.

5. Концепция предполагает самостоятельность местного самоуправления. Это закреплено в ст. 12 Конституции РФ: “Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно”. Принцип самостоятельности предполагает, что местное самоуправление занимает свое место в системе общественных в целом и конкретно государственно-правовых отношений. Им не могут “командовать” какие-то структуры общества (партии и другие общественные объединения, различные гражданские форумы и т.д.). Не менее важно и то, что с местным самоуправлением должно тесно сотрудничать государство; однако местное самоуправление самостоятельно и от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”. Не следует преувеличивать значение этого положения Конституции РФ. Являясь “вариантом” публичной власти, местное самоуправление не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти, оно должно быть частью единой власти и одновременно характеризоваться как народное самоуправление (См.: Стенограмма парламентских слушаний “Проблемы законодательства в области местного самоуправления” от 19 января 2001 г.; Стенограмма “круглого стола” в Конгрессе муниципальных образований от 16 января 2001 г. // Местное право. 2001. №2, 3. С. 17, 18, 54.). Таким образом, признание местного самоуправления как разновидности власти народа – муниципальной власти, которая, являясь публичной, не является государственной, означает существование муниципальной и государственной власти как самостоятельных форм публичной власти.

6. Применительно к местному самоуправлению как форме публичной власти существуют специфические особенности действия конституционного принципа разделения властей. В соответствии с Конституцией РФ этот принцип применяется в отношении разделения государственной власти: в ст. 10 говорится, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

С учетом того что в ст. 10 Конституции РФ речь идет о государственной власти, ученые зачастую делают вывод о том, что применительно к местному самоуправлению принцип разделения властей вообще не существует. Однако здесь сделаем определенные уточнения.

Прежде всего в ст. 10 речь идет о так называемом горизонтальном разделении властей, т.е. между органами одного и того же уровня. Но есть и вертикальноеразделение – между разными уровнями власти. А таких уровней в России три: государственная власть Российской Федерации; государственная власть субъектов РФ; местное самоуправление как форма публичной власти. Следовательно, принцип разделения властей по вертикали имеет прямое отношение и к местному самоуправлению,предполагая определение его предметов ведения и полномочий, а также самостоятельность в их осуществлении.

В части горизонтального разделения властей нельзя категорично утверждать, что оно не существует в системе местного самоуправления. Конечно, нет конституционных формулировок о разделении властей в местном самоуправлении. Но все-таки новейшее законодательство о местном самоуправлении говорит о наличии представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления, а также о распределении между ними компетенции местного самоуправления. В этом можно (да и следует) видеть определенные начала разделения властей.

7. Местное самоуправление, даже являясь разновидностью публичной власти, призвано оставаться общественным институтом, живым творчеством населения,поскольку предполагает не только правовые, но и иные (конечно, не противоречащие законодательству) пути реализации. В российской действительности допускается в полной мере развитие начал местного самоуправления, о которых уже говорилось, – самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль, самоответственность. При этом предполагается, что инициатива, народный энтузиазм воплотятся в таких акциях местного самоуправления, которые только пойдут на пользу делу и укрепят в людях сознание того, что все это они организовали сами.

Вместе с тем нельзя допустить перекоса, когда местное самоуправление превратилось бы лишь в разновидность общественной самодеятельности. Наличие организационной обособленности, выделение местного интереса, разграничение полномочий, сфер деятельности и ответственности меняет ранее существовавшую систему властных отношений, включая в нее местное самоуправление в качестве формы публичной власти.

8. При всей той важности, которую имеют народная инициатива, творчество людей, одной из конституционных черт концепции местного самоуправления в России является необходимость законодательного закрепления его полномочий и материально-экономического фундамента. Если предполагается, что местное самоуправление играет серьезную роль в обеспечении условий жизни людей, удовлетворительном состоянии среды их обитания и т.п., то для этого оно должно иметь правовые возможности (полномочия), объекты собственности и финансово-экономические средства. Не случайно российская концепция строится на том, что местное самоуправление не только располагает своими правами, но и что-то делает по поручению государства. Экономическим фундаментом местного самоуправления является муниципальная собственность, причем государство обеспечивает ее равную защиту с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ). В необходимых случаях местное самоуправление получает материальные и финансовые средства от государства (ст. 132 Конституции РФ).