История развития местного самоуправления в России 16 страница

30. Роль решений Конституционного Суда РФ в формировании нормативно-правовых основ местного самоуправления

При характеристике в гл. 1 учебника источников муниципального права было отмечена роль судебных прецедентов, судебных актов как возможных подобных источников, а среди них в первую очередь решений Конституционного Суда РФ.

В данном параграфе мы подробнее остановимся на ряде специфических моментов, связанных с актами Конституционного Суда РФ как части этой базы, о назначении ряда конкретных его решений.

Сегодняшнее развитие местного самоуправления происходит в условиях концептуальной разнонаправленности его правовой, территориальной, политической, организационной основ. В обществе и государстве существуют разные подходы к местному самоуправлению, неоднозначное восприятие соответствующих правовых норм. В таких условиях решения Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления, зачастую имеют ключевое значение, выявляют смысл положений Конституции РФ о местном самоуправлении, вытекающих из его конституционного статуса, обозначают параметры их наполнения. Конституционному Суду РФ приходится выступать в качестве защитника интересов местного самоуправления, определять объем конституционных его гарантий (См.: Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 131.).

Решения Конституционного Суда РФ, его правовые позиции как неотъемлемая часть решений, являются общеобязательными. Это своеобразные носители части нормативных начал институтов местного самоуправления.

Выделим те позиции Конституционного Суда РФ, в которых обозначены принципиальные аспекты концепции местного самоуправления (причем исходя не из времени принятия постановлений, а из существа решенных вопросов).

1. Конституционный Суд РФ внес ясность в понимание природы местного самоуправления как самостоятельного вида публичной власти народа в Российской Федерации, существующей наряду с государственной властью и осуществляемой на определенных территориальных уровнях. Так, в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” Конституционный Суд РФ определил, что республика как субъект РФ может установить систему органов государственной власти на уровне как республики, так и районов, а также городов республиканского значения. А в территориальных единицах иного (т.е. нижестоящего) уровня “публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти”. Правда, на практике субъекты РФ, в том числе и республики, не воспользовались возможностью создания органов государственной власти на уровне районов и городов, здесь также существует местное самоуправление. Поэтому большое практическое значение приобрело указание в данном постановлении Конституционного Суда РФ на то, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти.

Использование слова “власть” в характеристике местных органов не означает, что они должны рассматриваться в качестве государственных органов – органов государственной власти. Еще в одном своем постановлении – от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми” – Конституционный Суд РФ отметил: указание в республиканском законодательстве на то, что местные представительные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной (выделено нами. – Авт.).

2. Конституционный Суд РФ обращал и к вопросу о том, на каких уровнях должно осуществляться местное самоуправление. Как видно из названного выше постановления от 24 января 1997 г., Конституционный Суд РФ допускал, что сельские районы и города республиканского, областного значения могут и не быть муниципальными образованиями, являться административно-территориальными единицами, где действуют органы государственной власти данного уровня. Если районы и города не стали такими единицами, там должно быть введено местное самоуправление. Конституционный Суд РФ оставлял этот вопрос на усмотрение субъектов РФ, и большинство сохранило районы и города в качестве уровней местного самоуправления (по Закону 2003 г. это соответственно муниципальные районы и городские округа).

3. В решениях Конституционного Суда РФ сформулирована еще одна важнейшая позиция: население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления. Об этом четко сказано в постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области (в ред. от 22 марта 1999 г. “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области”).

Согласно оспоренной формулировке этого Устава население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. Таким образом, допускали упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться “от реализации права на организацию местного самоуправления” принято “самостоятельно и добровольно через референдум” большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.

Между тем, отметил Конституционный Суд РФ, из ст. 3 (ч. 2) и ст. 12 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу конституционных норм граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, что граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей – в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправления, отметил Конституционный Суд РФ, не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная Уставом Курской области, противоречит Конституции РФ и федеральным законам об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации.

4. Конституционный Суд РФ сформулировал еще одну важную позицию: решение вопросов о создании и ликвидации территориальных единиц должно осуществляться с учетом мнения населения, интересы которого при этом затрагиваются. В постановлении от 24 января 1997 г. по этому поводу сказано: либо проводится референдум по требованию населения и в соответствии с уставом муниципального образования, либо, если такое требование не заявлено, должно быть решение соответствующих выборных органов местного самоуправления.

5. Конституционный Суд РФ высказал ряд позиций относительно взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В частности, он отрицательно оценил возможность передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ в упоминавшихся ранее постановлениях от 24 января 1997 г., 15 января 1998 г., 30 ноября 2000 г. В частности, в последнем постановлении говорится: по мнению Конституционного Суда РФ, вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Положения Устава Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории области. Конституционный Суд РФ отметил: этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

Еще один вопрос, которого коснулся Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г., – возможность и пределы государственного контроля в отношении местного самоуправления.

В оспаривавшемся Уставе Курской области говорилось, что Курская областная дума, губернатор области, а также уполномоченные ими органы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области; органы государственной власти области вправе требовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ не согласился с тем, что государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления был провозглашен в Уставе Курской области как общий принцип отношений между органами государственной власти области и муниципальными образованиями, причем без определения пределов, форм и порядка его осуществления, а также перечня осуществляющих его органов и должностных лиц. В целом Уставом не исключалось установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Поэтому соответствующие нормы Устава были признаны не соответствующими Конституции РФ.

6. В свое время возникли вопросы, связанные с возможностью создания двухуровневой системы местного самоуправления (т.е. В сельской местности – район в качестве муниципального образования и сельские, городские поселения, входящие в район в качестве самостоятельных муниципальных образований; в городе – сам город как муниципальное образование и городские районы также в качестве муниципальных образований). Практика шла разными путями. В одних субъектах РФ местное самоуправление концентрировалось в сельской местности на уровне района, а ниже не создавалось; в городах самоуправление вводилось на городском уровне, в городских районах его не было, там действовали подразделения городской администрации. В других субъектах (их было меньшинство) вводилась двухуровневое местное самоуправление.

Конституционный Суд РФ, исходя из того что субъекты РФ сами выбирают соответствующую структуру местного самоуправления, принципиально высказался по вопросу о том, какими должны быть взаимоотношения между муниципальными образованиями. В постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция РФ и рассматриваемый Федеральный закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований.

31. Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами.

Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований.

Классификация принципов проводится по источнику. Принципы делятся на конституционные или общие и иные.

К принципам местного самоуправления относятся:

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции).

- Самостоятельность в осуществлении гражданами местного самоуправления реализуется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

- Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

- Население самостоятельно определяет организационную форму, структуру и наименование органов местного самоуправления.

- Законодательно закрепленная финансово-экономическая самостоятельность муниципального образования.

2. Организационная обособленность местного самоуправления: его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (ст. 12 Конституции).

- Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

- Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

- Являясь властью публичной, местное самоуправление через свои органы взаимодействует с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями, участвует в гражданском обороте в своем интересе и от своего имени.

- Между муниципальными образованиями исключается взаимоподчиненность.

- Должностные лица местного самоуправления не состоят на государственной службе.

3. Обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами (ст. 132 Конституции).

- Самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета. Признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности.

- Гарантирование минимальных бюджетов на уровне не ниже минимальной бюджетной обеспеченности, установленной уполномоченным органам уровня субъекта Федерации.

- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

- Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131 Конституции) (организационные формы осуществления местного самоуправления будут рассматриваться в отдельной теме лекции).

5. Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133 Конституции).

- Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений.

6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

- Ответственность наступает не только за принимаемые решения, но и за действия.

- Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

- Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия определяются уставами муниципальных образований. Один из видов данной ответственности — возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления.

- Ответственность перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

- Ответственность перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

- Местное самоуправление как деятельность в интересах населения.

- Осуществление деятельности местного самоуправления исходя из гарантированных Конституцией РФ основных прав и свобод человека и гражданина (избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, знакомиться с документами и-материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, получать образование, медицинскую помощь и т.д.).

8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.

- Прокурорский надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина.

- Обжалование в судебном порядке решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющих права юридических и физических лиц.

- Многообразие форм общественного контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления; обращений граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отчетов депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления.

9. Гласность деятельности местного самоуправления.

- Обязательность опубликования законов и любых нормативных актов.

- Обеспечение возможности контроля населения за деятельностью органов власти и управления всех уровней, возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

- Обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно касающимися прав и свобод человека, а также получать другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления.

- Обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обязаны давать ответ по существу обращений граждан в течение месяца.

10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.

- Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Коллегиальный порядок деятельности выборного органа. Гарантия коллегиальности — требование кворума.

- Свобода определения в уставе организации и деятельности иных органов местного самоуправления.

11. Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.

- Обращение к местным обычаям и традициям, учет местных особенностей народностей, проживающих на территории муниципального образования, при выборе моделей местного самоуправления.

- Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

- Обусловленность организации и деятельности местного самоуправления историческими традициями, которые привели к образованию на данной территории специфических институтов самоуправления; составом населения (национальностей, общностей, коренных жителей и т.д.); социально-экономическим развитием особых социальных групп со своими интересами и потребностями; культурными традициями, отраженными в наименовании муниципального образования (например, муниципальное образование может иметь свою символику); иными местными традициями (например, проживание в закрытых административно-территориальных образованиях).

32. Территориальные основы местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления — институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.

Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» детализируется это конституционное положение и уточняется, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации (ст. 10).

Муниципальное образование - это территориальная единица, на которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и сформированные населением муниципального образования органы местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено три типа муниципальных образований (с закреплением за каждым из них присущих ему полномочий).

Первый тип - городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов.

Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Второй тип - муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений. Муниципальные районы осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальный характер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах.

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Третий тип - городские округа. Городские округа создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляют полномочия как поселений, так и муниципальных районов.

Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Муниципальным образованием является также внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В 2005 г. в субъектах Российской Федерации были определены границы 24274 муниципальных образований, из них 20112 сельских поселений, 1823 городских поселений, 1819 муниципальных районов и 520 городских округов.

В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» указаны требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Это следующие требования:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за исключением исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения) могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения региона и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;