Начало профессиональной подготовки кадров для финансовых органов

В числе трудностей в работе органов управления финансами, на которые еще в XVIII в. неоднократно ссылалось правительство, было отсутствие чиновников, обладавших специальными финансово-экономическими знаниями. Так, в царствование Анны Ивановны советник Камер-коллегии И.П. Шафиров в докладе на высочайшее имя – "Представление о способах к увеличению государственных доходов" – жаловался на нехватку специальных знаний у членов финансовых и промышленных коллегий. "Вице-президент почти говорить не умеет, – писал он императрице. И хотя б он и верной и доброй человек, но как не знает человек дела, то такать принужден, дабы спором дела в стыд не войти".

Первоначально исправление этого недостатка власть видела в проведении очередной бюрократической реорганизации. Позже была признана необходимость профессиональной подготовки тех, кто служил по финансовому ведомству. В царствование Екатерины II об этом заявила Комиссия о коммерции, подготовившая первый в нашей стране проект создания коммерческой школы. Осознанию потребности в специальных учебных заведениях для подготовки чиновников по "счетной части" способствовал пример Европы. Так, в Германии в 1760–1770 гг. под руководством известного экономиста и деятеля образования И.-Г. Бюша работала Коммерческая академия, одновременно в Вене действовала Реально-коммерческая академия, созданная по распоряжению австрийской императрицы Марии-Терезии. Однако на протяжении всего XVIII столетия в России образовательного ценза для занятия той или иной должности в аппарате управления финансами введено не было. Считалось, что чиновники должны осваивать премудрости службы на практике, переходя со ступени на ступень в соответствии с петровской Табелью о рангах. Усложнение финансовой политики в начале XIX в., когда перед только что учрежденным министерством финансов одновременно встали задачи выхода из серьезного кризиса в денежном обращении и преодоления дефицита бюджета, обострили проблему профессионализма чиновников финансовых органов на всех уровнях. Впервые эта задача была сформулирована в 1803 и 1809 гг. в указах Александра I, предписывавших ускоренное продвижение по службе тех, кто имел соответствующее образование. О нуждах государства в специально подготовленных управленцах заявлял в начале XIX в. министр народного просвещения А.К. Разумовский. Идею введения образовательного ценза для государственных служащих развивал М.М. Сперанский, предложивший ввести для чиновников квалификационные экзамены, на которых они должны были подтвердить свое соответствие занимаемому месту. Так как высших финансово-экономических учебных заведений в то время в России не существовало, то на юридическом факультете Московского университета по инициативе правительства была учреждена первая в нашей стране кафедра политической экономии и статистики. В 1804 г. Х.А. Шлецер, профессор естественного права и политики, крупный ученый своей эпохи, приступил к чтению финансово-экономических дисциплин. Несколько позже открылись кафедры политической экономии и "финансии", т.е. науки о финансах, и финансового права в Казанском, Харьковском и Киевском университетах. В Петербургском университете преподавание политической экономии, статистики и финансового права начал его ректор М.А. Балугьянский. Он явился основателем первой самостоятельной отечественной школы политической экономии, из которой вышли известные ученые – экономисты, финансисты и статистики первой половины XIX в. – А.П. Куницын, М.Г. Плисов, П.А. Плетнев, К.И. Арсеньев и К.Ф. Герман.

Для образования родовитых дворян, намеревавшихся служить по "важным частям государственной службы", в том числе и в министерстве финансов в Петербурге в 1811 г. открылся самый престижный в России лицей – Царскосельский (Александровский). Там политическую экономию читал А.П. Куницын, а затем крупный экономист 1840–1850 гг. И.В. Вернадский. В пореформенной России выпускники этого лицея стали известными учеными-экономистами, профессорами русских университетов, заняли высшие посты в министерствах финансов и государственных имуществ, возглавляли другие центральные финансовые ведомства. Среди них были – В.П. Безобразов, К.Г. Гернет, А.К. Гирс, М.Д. Княжевич, Д.Ф. Кобеко, Е.И. Ламанский, М.Х. Рейтерн, Д.М. Сольский, Н.Ф. Фан-дер-Флит. Содержательная сторона подготовки высококвалифицированных кадров чиновников для финансовых органов отвечала потребностям государства, а не интересам частного предпринимательства. В России были знакомы с трудом Адама Смита "Исследования о природе и причинах народного богатства", но, несмотря на признание его научных заслуг, в центре внимания кафедр политической экономии и финансии находились преимущественно "государственные начала", а студентам, как правило, читалась камералистика. Это была наука об управлении государственным хозяйством, получении доходов от эксплуатации личного имущества владетельных особ и казенных имуществ, сдаваемых в аренду, регалий и налогов на основе податных юридических норм. Камералистика, сформировавшаяся и развившаяся в германских княжествах в XVIII в., соединяла в себе правовые науки, государствоведение и финансово-экономические знания. В этих условиях преподавание в университетах политической экономии было своего рода фрондой, демонстративным осуждением крепостного права. Всякий либерально настроенный человек, как писал А.С. Пушкин, "...читал Адама Смита И был глубокий эконом, То есть умел судить о том, как государство богатеет, И чем живет и почему не нужно золото ему". В царствование Николая I учебные заведения, готовившие чиновников для финансовых органов, получили дальнейшее развитие. Император, видя в чиновничестве важнейшую опору в управлении страной и учитывая значимость работы министерства финансов над созданием равновесных бюджетов и оздоровлением денежного обращения, согласился на учреждение камеральных отделений в большинстве русских университетов. Их создание пришлось на годы министерства Е.Ф. Канкрина, неоднократно заявлявшего о потребности его ведомства в специально подготовленных кадрах. Поставив цель сократить бюрократическую переписку, упорядочить финансовую отчетность, установить пределы ревизионной деятельности, он отмечал, что "настоятельная необходимость времени" состоит в расширении финансово-экономических знаний в университетских городах. Там, где нет университетов, считал министр финансов, следовало организовывать циклы публичных лекций по политической экономии, статистике, коммерческим вычислениям и другим специальным дисциплинам. В создании кадров профессионально подготовленных специалистов Канкрин видел путь повышения эффективности работы своего ведомства. Развитию финансово-экономического образования способствовали также министры финансов Д.А. Гурьев, П.Ф. Вронченко, поднимавшие вопрос о взаимосвязи развития казенного хозяйства и образовательной политики государства. Камеральные отделения вошли в качестве самостоятельных структур в состав юридических факультетов русских университетов, и их главная цель заключалась в подготовке слоя образованных чиновников "по финансовой части". Наряду с политической экономией, статистикой и камералистскими дисциплинами в состав учебных планов камеральных отделений были включены – вексельное и полицейское право, математика, всеобщая и отечественная история, науки о торговле и товароведении, естественная история, технология, агрономия. Так, в связи с потребностями финансовой политики из широкого юридического университетского образования выделилась особая, финансово-экономическая, специализация.

Первое камеральное отделение открылось в 1835 г. в Казанском университете. В числе его выпускников были впоследствии известные преподаватели и крупные ученые-экономисты 1840–1850 гг. – Е.Г. Осокин, И.К. Бабст и И.Я. Горлов. Труды "Теория налогов" и "Теория финансов" И.Я. Горлова – стали крупным достижением отечественной финансовой мысли середины XIX в. Наиболее сильным в научном отношении оказалось камеральное отделение Петербургского университета. Свою роль в этом сыграла близость к центральным государственным органам, особенно министерству финансов. Здесь впервые для будущих чиновников финансовых органов стал читаться курс "Теория государственных финансов в историческом ее развитии и в применении к положительному законодательству". В Московском университете камерального отделения не имелось, однако именно здесь впервые при подготовке государственных служащих Н.С. Васильев читал курс "Финансия", положивший начало отечественной науки о финансах. Продолжением изучения государственного хозяйства и тех норм финансовой жизни, которые сложились исторически, явилась работа крупного чиновника министерства финансов и профессора Московского университета Ф.Б. Мильгаузена – "Финансовое право". В Киевском университете в конце 1840-х гг. началась научная и преподавательская деятельность будущего министра финансов Н.Х. Бунге, автора известных в то время работ по финансово-экономическим дисциплинам. Накануне эпохи великих реформ труды профессоров политической экономии, статистики, финансового права получили признание в научном мире России, оказались востребованными при осуществлении финансовой политики в непростые для государства моменты. Деятельность камеральных отделений принесла свои плоды, сформировался круг новых, профессионально подготовленных чиновников высших рангов, способных возглавить и активно осуществлять глубокие преобразования экономической и финансовой жизни страны.

Чиновников среднего звена выпускали Петербургское и Московское императорские коммерческие училища, пользовавшиеся покровительством двора, министерства финансов и крупнейших петербургских предпринимателей. Учебные программы коммерческих училищ включали математику, политическую экономию, коммерческие вычисления, коммерческую географию, бухгалтерию, коммерческое и вексельное право, историю торговли, иностранные языки. Поступали в коммерческие училища, как правило, сыновья купцов и мелких чиновников, т.е. представители сословий, не обладавших тем объемом привилегий при прохождении службы, которые были у дворян. Однако государство, нуждаясь в профессиональных кадрах, расширяло их возможности и права при поступлении на службу в государственные финансовые органы.

Начало этой политике положил Александр I, подтвердив в 1807 г. право выпускников столичных коммерческих училищ недворянского происхождения получать чин 14 класса, что открывало не только чиновничью карьеру для выходцев из торгово-мещанских слоев, но и создавало перспективу получения дворянства за выслугу. Как уже отмечалось, наибольший вклад в создание системы специальной подготовки чиновников для финансовых органов внес Е.Ф. Канкрин. Именно при нем получили значительное развитие не только университетское образование, но и средние специальные учебные заведения – коммерческие училища. Они, находясь в ведении государства, неизменно получали дополнительную материальную помощь министерства финансов.

В 1830–1850 гг. вышел ряд правительственных указов, позволивших выпускникам коммерческих училищ недворянского происхождения занимать должности в органах управления финансами и казенных банках. В 1839 г. Николай I подписал указ, дававший право служить в министерстве финансов и главных управлениях по финансовой части тем, кто после окончания училищ прослужил десять лет по коммерческому делу. Окончательно сфера службы и объем привилегий выпускников коммерческих училищ определились в законодательстве начала 1850-х гг. Они могли сразу по выходе из Петербургского или Московского императорского коммерческого училища поступить на службу в Комиссию погашения долгов, Особую канцелярию по кредитной части министерства финансов, государственные Заемный и Коммерческий банки и другие центральные и губернские учреждения по управлению финансами. Кроме того, им предоставлялось звание кандидата коммерции, что означало исключение из податного и даже купеческого сословий и переход в привилегированное дворянское сословие. Значение профессиональной подготовки чиновников высшего и среднего уровня для финансовых органов и развития финансово-экономической мысли в университетах выявилось позже. Только после отмены крепостного права и начала быстрого развития капиталистических отношений в производственной и кредитной сферах чиновники, получившие специальное образование, оказались востребованными в полной мере. Они участвовали в осуществлении великих реформ 1860–1870 гг., проводили мероприятия министерства финансов и Государственного банка в пореформенные десятилетия.

Выводы

В ходе реформы высших финансовых органов начала XIX в. были реализованы те задачи, которые назрели как результат развития органов управления финансами в предыдущем столетии. Создание министерства финансов привело к концентрации в нем высшей финансовой исполнительной власти. По своим функциям, получившим организационное оформление в структуре министерства финансов, этот орган определял не только финансовую, но и в целом экономическую политику государства. Реформа Сената привела к тому, что за этим учреждением остались только судебные функции, а функции управления финансами были переданы новому высшему законосовещательному органу – Государственному Совету. Это явилось важным шагом в упорядочении финансового управления. В департаменте экономии Государственного Совета, при участии императора утверждались государственные бюджеты Российской империи, принимались принципиальные решения по вопросам денежного обращения, управления казенными кредитными установлениями. Окончательное закрытие давно уже не соответствовавшей задачам финансовой политики Камер-коллегии и сосредоточение в министерстве финансов всех функций управления финансами и экономикой России привело к усилению централизации этой сферы государственной деятельности. Это также свидетельствовало о том, что финансовая политика входила в число приоритетных направлений деятельности государства. Возросли как объем полномочий, так и персональная ответственность министров финансов перед Государственным Советом и непосредственно императором. Восстановленные губернские казенные палаты явились опорой государства в управлении финансами на местах. Благодаря работе казенных палат было упорядочено поступление сборов в казну, наладилась отчетность, развивались коммерческие операции казны. В таком качестве они просуществовали до начала 1860-х гг.

Неразрывно с процессом централизации системы управления финансами в правительстве и обществе складывалось понимание необходимости подготовки специально образованных чиновников. Идея образовательного ценза как основа карьеры в финансовой политике пробивала себе дорогу. В университетах, лицеях, первых коммерческих училищах зарождалось финансово-экономическое образование, шло становление отечественной экономической науки. Значение этих новаций в финансовой сфере было велико. Закладывались административные и интеллектуальные основы развития капиталистических отношений в пореформенной эпохе. Деятельность центральных и местных органов управления финансами получила в первой половине XIX в. разработанную правовую базу в виде законодательных и нормативных актов. Регламентация работы министерства финансов и казенных палат рассматривалась правительством как средство предупреждения бюрократического произвола, казнокрадства и взяточничества. Однако высокая степень централизации и детализации работы казенных палат, невозможность для общества следить за их деятельностью приводила подчас к обратному результату. Негативно сказывалась и бюрократизация управления финансами. Эти проблемы усилились в связи с финансово-экономическим и социальным кризисом середины 1850-х гг. К этому времени перед министерством финансов стояли задачи повышения эффективности работы, преодоления финансового кризиса и активного участия в проведении социально-экономических реформ, справедливо получивших название "великих".

8. Внутренняя политика России после Тильзита: системы государственных учреждений