Политико-правовая основа формирования и управления регионов - субъектов РФ

В федерациях (это примерно 1/8 всех государств в мире) проблема соотношения федеративного и «субъективного» управления стоит весьма остро и иногда порождает существенные противоречия, вплоть до требований о выходе из состава федерации (например, в референдуме 1995 г. в канадской провинции Квебек не хватило всего 40 тыс. голосов для решения вопроса о ее выходе из состава федерации). Положение о суверенитете содержат и конституции некоторых российских республик -- субъектов Федерации, но важно учитывать, что провозглашение и реальная способность осуществить государственный суверенитет -- разные вещи. Для этого необходимо иметь материальные, военные, политические возможности, в том числе и возможности участвовать в равноправной деятельности на международной арене. К тому же Конституционный суд РФ в 2000 г. подтвердил, что положения о суверенитете республик в составе Российской Федерации неконституционны и противоречат Конституции РФ.

Субъекты федераций имеют местные парламенты, издают свои законы, иногда, как отмечалось, принимают собственные конституции, избирают президентов, обладают другими атрибутами государственной власти. Однако государственная власть субъектов федераций имеет ограниченный и в определенной степени подчиненный характер. Это находит выражение в закреплении на конституционном уровне исключительной компетенции федерации, в принципе -- верховенства федерального права.

Указанные факторы определяют особенности государственного управления на уровне субъектов федерации.

Во-первых, в регионах осуществляется двойное, но раздельное государственное управление. С одной стороны, на территории региона федеральные органы ведают общегосударственными вопросами на основе либо общего регулирования (издание федеральных законов, постановлений правительства и т. д.), либо путем управления на местах отделами, управлениями федеральных министерств, либо в соответствии с договорами о разграничении полномочий между Федерацией и тем или иным субъектом РФ.

С другой стороны, субъект федерации осуществляет государственное управление по вопросам, отнесенным конституцией к его совместному ведению.

Во-вторых, государственное управление субъекта ограничено не только территориально, но и кругом полномочий. К собственным исключительным полномочиям субъекта относятся обычно те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъекта. Это так называемые остаточные полномочия. В субъектах федерации могут существовать отделы и управления центральных министерств и ведомств. Они осуществляют исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации и субъектов в сфере исполнительной власти. Например, в России с 2000 г. в группах субъектов (в округах) есть полномочные представители Президента РФ, осуществляющие координирующие функции и контролирующие исполнение федеральных законов субъектом Федерации.

В административно-территориальных единицах субъектов федерации (тех, которые являются муниципальными образованиями) действует местное самоуправление. Субъекты же принимают законы о местном самоуправлении (федерация устанавливает только общие принципы).

Местное самоуправление автономно. Многие вопросы в соответствии с конституцией и законами входят в его сферу. К тому же субъект может по своему желанию передать часть своих функций местному самоуправлению. Передавая определенные функции, субъект в соответствии с законом должен передавать материальные и финансовые средства, необходимые для выполнения этих функций, что иногда забывается в практике регионального управления.

Функции исполнительной власти осуществляет администрация субъекта. Это может быть единоличный губернатор, реже (в России, Югославии) -- президент субъекта федерации. Губернатор или президент избираются гражданами субъекта (Россия, США).

В субъектах федерации иногда существует свое правительство. В тех случаях, когда его назначает губернатор, глава правительства является «слабым» премьером и действует под руководством губернатора, а правительство решает в основном вопросы оперативного управления, что характерно для России.

Один из самых сложных вопросов управленческой деятельности субъекта федерации связан с соблюдением ее границ. Субъект обычно стремится расширить границы собственного управления, захватывает «куски» федеральных полномочий и вмешивается в сферу муниципального самоуправления. Это порождает проблему дву- и трехсторонней координации деятельности федерации, ее субъекта и муниципалитетов. Нередко она осложняется неясностями в осуществлении совместных полномочий. В конституциях они сформулированы в общем виде, а конкретно права и обязанности не разделены. С этой целью федерация и субъекты заключают между собой договоры о распределении совместных предметов ведения между органами государственной власти федерации и субъекта, иногда одни совместные полномочия передаются федерации, а другие -- субъекту. С 1994 по 2000 г. в России подписано 46 таких договоров. Есть единичные аналогичные документы за подписями трех участников: Федерации, субъекта и другого субъекта (автономного округа), который расположен на территории другого, более крупного субъекта (например, Тюменская область). Двусторонние договоры о распределении полномочий и ответственности заключают также Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

7.Нормативно-правовые основы регионального управления в РФ.

Правовые основы регионального управления
Одной из форм реализации полномочий соответствующих органов государственной власти по собственным предметам ведения является издание нормативных правовых актов соответствующего уровня - федеральных и региональных, в том числе регулирующих экономику субъектов Федерации.
Среди нормативных правовых актов по управлению экономикой субъектов Российской Федерации, выделяются:
- нормативные правовые акты общего характера, которые наряду с другими вопросами регулируют вопросы региональной экономики;
- нормативные правовые акты специального характера, непосредственно регулирующие региональную экономику.
К первой группе относятся рассмотренные ранее Конституция Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»
Ко второй группе относятся нормативные правовые акты, специально посвященные регулированию экономики субъектов Российской Федерации. К таким относится, например. Федеральный закон Российской Федерации от 17.12.99 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации». Этот закон определяет общие принципы и основные задачи деятельности ассоциаций, их отношения с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Другой нормативный правовой акт специального характера - Федеральный закон Российской Федерации от 04.01.99 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» - закрепляет право субъектов Российской Федерации на осуществление международных и внешнеэкономических связей, определяет общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Российской Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.
Помимо изложенной выше классификации (по кругу регулируемых отношений) нормативные правовые акты, регулирующие вопросы развития субъектов Российской Федерации, различаются по уровню нормативного регулирования (по юридической силе). Прежде всего выделяются федеральные и региональные нормативные правовые акты.
К федеральному уровню относятся:
- Конституция Российской Федерации 1993 года, устанавливающая основы экономической системы страны в целом и ее территорий, в частности;
- федеральные конституционные законы и федеральные законы, регулирующие отдельные экономические вопросы, в том числе развитие экономики регионов;
- указы Президента Российской Федерации, регламентирующие особенно важные вопросы жизнедеятельности государства и общества и занимающие особое место в иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации;
- постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, всесторонне и оперативно регулирующие экономические и финансовые отношения;
- ведомственные нормативные акты (прежде всего Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства по налогам и сборам Российской Федерации и т. д.).
На федеральном уровне регулируется экономика отдельных территорий Российской Федерации, имеющих сложные природно-климатические и другие условия. К таким территориям, несомненно, относится Крайний Север. Его экономическое развитие регулируется прежде всего Федеральным законом от 19.06.96 г. № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации».
В первой половине 90-х гг. к федеральным законам по юридической силе фактически приравнивались указы Президента Российской Федерации.
В связи с таким смешением в иерархии нормативных актов возникла точка зрения об особом месте в российском законодательстве указов Президента Российской Федерации, которая находила многочисленные подтверждения вплоть до середины 90-х гг. прошлого века. Такая роль указов Президента обусловлена была сложной политической и экономической ситуацией, противостоянием с законодательной властью и необходимостью оперативно регулировать новые экономические отношения.
В настоящее время указы Президента Российской Федерации по юридической силе находятся ниже федеральных законов, но по-прежнему регулируют отдельные аспекты экономических отношений. Например, вопросы ценообразования, развития оборонной промышленности.
Большое значение в регулировании региональных отношений имеют постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Они регулируют отношения, отнесенные к ведению Российской Федерации, исполняют и реализуют положения Федеральных законов, утверждают федеральные целевые программы и концепции развития регионов России. Правительство России своими нормативными актами содействует выравниванию уровня социально-экономического развития субъектов Федерации. Постановлением от 19.09.98 г. № 1112 «О дополнительной финансовой поддержке депрессивных регионов» была утверждена «Методика распределения средств, предназначенных для дополнительной финансовой поддержки депрессивных регионов», постановлением от 11.10.2001 г. № 717 Правительство утвердило Федеральную целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации. Этой же цели содействуют постановление от 27.07.2001 г. № 564, утвердившее Федеральную целевую программу «Экономическое и социальное развитие коренных и малочисленных народов Севера до 2011 года», от 07.03.2000 г. № 198 - «Концепцию государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» и т. д.
Регулированием экономики субъектов Российской Федерации, прежде всего, занимаются Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), Министерство финансов Российской Федерации, Министерство по налогам и сборам Российской Федерации.
В соответствии с Положением о Минэкономразвития России к его компетенции относится разработка основных принципов региональной экономической политики и экономических основ федеративных отношений. Министерство издает распоряжения о ежемесячном предоставлении субъектами Федерации мониторинга их социально-экономического развития с целью оценки их деятельности и составления мониторинга социально-экономического развития Российской Федерации в целом.
Регионы осуществляют управление своей экономикой посредством следующих нормативных правовых актов:
- Конституций и Уставов субъектов Федерации;
- законов соответствующего уровня, принимаемых органами законодательной власти регионов; - нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в российских республиках, единственных в мире, исполнительная власть может быть представлена не только Правительством, но и Президентом).
Следующим уровнем регионального нормативного регулирования являются законы субъектов Российской Федерации..
Важное значение в регулировании региональной экономики играют подзаконные нормативные акты, прежде всего издаваемые исполнительными органами государственной власти (а также с участием законодательных органов государственной власти). \Особую роль в управлении региональной экономикой играют, с одной стороны, международные документы, с другой, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Примером регулирования экономики регионов на международном уровне являются документы Европейского Союза о региональной политике. К ним относятся:
- Единый Европейский акт 1987 года (раздел V);
- Резолюция Совета Европейских сообществ о руководящих принципах региональной политики 1979 года;
- Рекомендации Комиссии Европейских сообществ государствам-членам по программам регионального развития 1979 года;
- Европейская хартия обустройства территории 1985 года;
- Резолюция Европейского парламента по согласованной политике обустройства территории 1990 года;
- Постановление Совета (ЕЭС) о задачах структурных фондов, их эффективности и координации их действий между собой и с операциями Европейского инвестиционного банка и других существующих финансовых институтов 1988 года.
Резолюция Совета Европейских сообществ о руководящих принципах региональной политики 1979 года устанавливает основные направления регулирования региональной политики:
- использование системного анализа в разработке региональной политики в рамках Европейского Союза, подготовка и коллективное обсуждение итоговых документов;
- оценка воздействия политики Европейского Союза на регионы и ее учет при формировании экономической политики в целом;
- координация региональной политики государств-членов Европейского Союза и разработка региональных программ развития.
Российская Федерация включилась в процесс интеграции в рамках Европейского Союза, в связи с этим законодательство Российской Федерации должно быть приведено в соответствие с документами Европейского Союза. Так, с учетом рекомендаций, содержащихся в документах Европейского Союза, и практического опыта стран-участниц была разработана Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации».
В качестве примера нормативных актов органов местного самоуправления можно привести регулирование земельных отношений, в том числе платы за землю, вопросов муниципальной собственности, в том числе аренды объектов недвижимости, регистрации юридических лиц, регулирование бюджетной сферы, а также исполнение переданных государственных полномочий, что оказывает косвенное влияние на экономику регионов.

Вопрос